大部制改革的三个关键问题

　　来源:中华英才

　　引题：

　　不能再延续设机构、不给钱、给收费和罚款政策的模式，一定要在大部制改革的同时，清理和废除绝大部分政府部门和行政性事业单位的收费和罚款项目，萎缩“收支两条线”体制，将“超收奖励和罚款分成”视为公权腐败来严格禁止和问责。

　　大部制改革的三个关键问题

　　文/周天勇（中央党校研究室副主任）

　　提语：对各部门的收费罚款进行普查和清理，绝大部分取消，保留少量的，直接进入国库，废除和禁止超收奖励和罚款分成的潜规则。

　　目前大家更多地将对大部制改革关注的焦点集中在哪个部门新成立了，哪个部门被撤销了，哪个部门被合并了等等。但是，我认为，三个深层次和关键性的问题，在大部制改革的同时，要给以足够的关注，并加以解决。否则，今天的大部制，会变成未来机构和人员的大膨胀，最后还是陷入精简—膨胀—再精简—再膨胀的恶性循环。

　　首先，最重要的是，行政、执法与收费罚款和部门利益相分离，政府的议事、行政、执行、执法等机构，一定是财政拨款供养，特别少量的处罚收入，直接进入国库，与行政、执行和执法机构和人员的办公、工资、福利等等利益绝对无关。

　　目前的问题是，政府许多行政、执行、执法等机构，如工商、质监、路政、卫生防疫、城管、环保等等，甚至像公安派出所这样的机构，财政都不足额拨款；有的一点都不拨款，而是给收费的政策；许多机构虽然收支两条线，但是，潜规则上实行“超收奖励和罚款分成”的体制。

　　于是，有的政府单位，财政不但不拨款，而且还要从中超收和分成一些；有的，财政拨款一点，让它们收费和罚款补充其经费不足的差额。就是一个政府机构中，有吃财政拨款饭的人员，也有吃收费和罚款饭的人员；有的本来就是政府机构，为了收费和罚款，有意设置成行政性事业单位，让它们去收费。

　　2007年，政府各部门和行政性事业机构收费和罚款的规模，保守估计至少在16000亿之巨。因此，不能再延续设机构、不给钱、给收费和罚款政策的模式，一定要在大部制改革的同时，清理和废除绝大部分政府部门和行政性事业单位的收费和罚款项目，萎缩“收支两条线”体制，将“超收奖励和罚款分成”视为公权腐败来严格禁止和问责。

　　其次，大部制改革不能狭义地认为是政府内部决策、执行和监督三分立，我认为中共十七届二中全会公报提出的行政体制改革要“贯彻决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求”，从大的框架上看，是指建立起人大、政府、司法等部门之间的制衡关系，特别重大的决策，由人民代表大会立法决策。

　　不能将人大政协和司法的监督权，也包括在政府内部。如果，以政府内部“决策、执行和监督三分立”为由进行大部制改革，则政府每一个部门都要三分立，于是交通、农业、金融、财政等等，都会一分为三，各种议事和决策部门将林立，各种监督委员会也将满天飞，最后给政府机构再一次膨胀提供了理论上的理由。

　　另一方面，将决策、执行和监督内化在政府内部，制约不了这些谋取利益的行为。比如，如果仅仅在政府内部探讨决策、执行、监督三分立，就会出现政府自己给自己增机构、进人员、加工资、提高办公标准等无法制约的行为；就会出现自己的预算自己编制、自己执行、自己监督的情况。因此，政府内部决策、执行、监督三分立，需要探讨的是，哪些在政府内部进行有限和必要的分立，哪些需要在人大政协、政府、司法等层面上分立。

　　我认为，决策、执行、监督，更重要的是应当按照推进民主政治的思路，具体体现人民当家作主的精神，在后一个更高的层面进行布局，而不是三种权力都集中在政府手中。决策、执行和监督三分立改革不应当在政府内部绕圈子。

　　再次，从根本上避免大部制改革再次陷入“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的恶性循环，最关键的是要用财政预算管住政府机构和人员的扩张冲动，而预算，特别是政府行政公务方面的开支，要真正由人大仔细审查、听证、辩论、表决通过，真正形成不能随意篡改的法律，用更高层面上的决策和监督，把政府机构和人员膨胀的行为控制住。

　　特别重要的是，一定要结合大部制改革，废除政府收入的预算外管理体制，统一财政预算。具体来说，对各部门的收费罚款进行普查和清理，绝大部分取消，保留少量的，直接进入国库，废除和禁止超收奖励和罚款分成的潜规则；社保统筹等税务征收，纳入预算，委托基金运作；国有资产也要纳入预算管理，财政对国有资产分红，这一点今年已经开始在做；改革土地批租体制，土地出让收入进入财政预算内管理。

　　除了上述几项外，只要是政府收入，不应当成为部门收入，都应当进入预算进行管理，并且规定，现阶段全部政府的财政收入不得高于GDP的25%。而政府行政公务开支的比例，不应当高于全部财政收入的15%。以此规定约束政府，使其行为真正体现执政为民的宗旨。