北大教授谈收费公路：“公路老虎”时代该过去

　　王锡锌，北京大学法学院教授、公众参与研究与支持中心主任

　　企事业信息公开与否，对老百姓尤其重要，像燃油、电力、液化气、交通……衣食住行都是一些企事业单位在管。“电老虎”、“油老虎”、“气老虎”、“公路老虎”的时代，都该过去了，如果他们还想把自己当老虎的话，就会有很多武松来打虎。他们必须要适应新的公众时代。

　　2008年5月1日，《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式施行。当月底，北京大学法学院王锡锌等三教授，以公民身份，就首都机场高速公路收费问题，向北京市发改委、北京市交通委、首都高速公路发展有限公司(以下简称“首发公司”)提出了信息公开申请。在法定的答复期内，北京市发改委、北京市交通委以挂号信方式寄出了信息告知书。在答复期结束的第二天，首发公司提出“可以当面和首发的核心层进行面对面的沟通”。

　　6月23日，经过对北京市发改委、北京市交通委答复情况的认真研究，三位教授在查阅有关法律资料后，认为申请获取的核心信息尚未得到全部告知，决定采取进一步措施推动有关信息的公开。

　　6月25日，“三教授”之一，北京大学法学院教授、公众参与研究与支持中心主任王锡锌接受本报专访。

　　中国青年报：提出这一申请，你曾公开表示有两个目的，一是推动政府信息公开制度的实践；二是通过申请，进一步呼吁政府和公众关注无处不在的道路收费站问题。我们现有的道路通行收费政策到底有什么问题？

　　王锡锌：道路收费问题是一个公共政策问题，是公众关心的问题。2007年，国家审计署公布一组审计调查数据：16省(市)在10条(段)公路上违规设置收费站158个，截至2005年底违规收取通行费149亿元；7省(市)提高收费标准，多征收通行费82亿多元；12省(市)的35条经营性公路，由于批准收费期限过长，获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上。

　　最近审计署提出整改意见以后，交通部门明确说了收费公路建设还会是我们下一步公路建设的主要的方式，这是公开的官方的表态。但是，我相信，如果我们获得充分的信息，我们就可以进一步去分析收费政策是否合理，来查一下收费的这本账，为进一步的政策改革做出实质性的建议。

　　中国青年报：仅在北京市市内就有很多收费站，到通州、昌平、房山等区都有，在拆县建区之后，这种“市内收费站”确实让很多人感到难以理解。

　　王锡锌：问题不在于行政级别的变更，在于谁收了这笔钱。目前，收费公路的经营，都是企业操作或者说市场化操作，所以在追求私利的最大化。而公路的基本属性应该是公共产品。从某种意义上说将公共产品交由市场化操作不是不可以，国际上也有很多这样的做法，但是这么做的时候，一定要做到信息透明和公众的有效参与监督。否则的话，对私利的追逐和贪婪，会使公众利益受到损害。

　　之所以收费，之所以要授权公路公司，乃是为了履行国家的社会公共服务职能，一切的公共特权的授予，都不能背离这个根本目的。贷款一旦还清以后，收费的特权就应该收回。如果一如既往地收费，政府就从公共土地利益的代表包括公路的代表变成了私人，等于它用它的土地和道路在赚钱了。

　　中国青年报：这次你亲自申请信息公开，有什么体会？

　　王锡锌：坦率地说，我们今天所面临的挑战并不是出人意料的。这涉及传统的公共行政文化和思维：以管理作为中心，信息控制作为一种很重要的技术或者手段。虽然这种理念由原来的信息控制在向信息开放转变，但是传统的行政文化和思维的惯性仍是存在的。

　　有些部门会回避这些信息，像这次申请就碰到这种情况，他说信息不存在，这很可能对公众知情权构成一定挑战。信息是否存在这个问题，实际上绕开了开放的义务，反映的是信息不对称的问题。对于公众来说，想知道信息是否存在，很困难。甚至连法院的审查都很困难。我觉得可以通过分析特定行政部门的法定职责，来推断他是否应当有这样的信息。若你没有，表明你没有去收集或者保存这样的信息。如果你有这样的法定职责去获得，而你没有获得或者妥善保有，那就是你没有很好地履行职责。

　　中国青年报：还遇到了什么困难？

　　王锡锌：只是公开了一部分，对核心信息没有公开，只是做了做姿态。这种“选择性”公开会是经常碰到的问题。选择性公开在我们这个申请里也可能存在，核心信息我们并没有获得。这样并不符合《条例》的基本要求，也不符合政府所设定的公开的义务。

　　中国青年报：你们打算如何应对这种“选择性公开”？

　　王锡锌：首先是要根据法律的要求进行评估：是否存在选择性公开。要搞清楚交通委有没有这种关于收费收益流向的信息，更进一步，评估交通委是否有这样的法定职责去获取或者收集这样的信息，因为这些信息是他对经营性公路所负有的监督检查职责的一部分。

　　假如真的没有获取的话，可能就是没有很好地履行其职责，还需要考虑下一步法律行动；假如的确存在这样的信息，就有可能意味着这两个机构在信息公开的时候存在着选择性公开，把我们核心的请求拒绝了，这不符合依法行政和推进信息公开的要求。

　　中国青年报：商业秘密能否成为不公开的理由？

　　王锡锌：我个人认为，收费问题上，商业秘密不能成为借口。理由有三：

　　1.通常对商业秘密的保护，主要是为了防止不正当竞争，是对公平市场游戏规则的尊重。在这个案例里，首发公司没有任何竞争者，因为他获得了政府授权，可以说是一种垄断性的特权。

　　2.收费公路即是“贷款修路、收费还贷”，这就是其存在的政策上的合法前提，即说公路收费不是为了营利，是为了还贷，把收费流向当作商业秘密来对待的话，公众甚至政府永远也没法知道你什么时候还清。

　　3.首发公司是在香港上市的公司，作为上市公司负有信息披露的义务。根据证券法规定，其盈利情况及投资流向，也要做市场公告。

　　其实商业秘密在这个个案中不是问题的关键，但我觉得技术上的分析意义非常大，我们可以来考虑如何界定商业秘密，如何界定商业秘密保护的必要性，如何界定商业秘密与公共利益之间的合理关系。

　　中国青年报：4月29日，国务院办公厅发布《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》，要求在今年10月底前制定关于公共企事业单位信息公开的实施办法。是不是在10月份的实施办法出来之前，公民难有什么作为？

　　王锡锌：不存在这样的问题。尽管目前实施办法还没有出台，但是公共企事业单位不能因此不公开事关公共利益的信息，公开义务是5月1日开始实施的《条例》已经要求的。实施办法只不过是要具体规定相关操作细节。我们这次向首发集团提出申请，也是希望能够为公共企事业单位公开信息提供样本。

　　企事业信息公开与否，对老百姓尤其重要，像燃油、电力、液化气、交通……衣食住行都是一些企事业单位在管。特别是将来还有一个很重要的领域——环保。比如纯私人的工厂，排废水废气，那么公众就有权监督排污对环境的影响，将来公众知情权一定会指向他们。“电老虎”、“油老虎”、“气老虎”、“公路老虎”的时代，都该过去了，如果他们还想把自己当老虎的话，就会有很多武松来打虎。他们必须要适应新的公众时代。(杜晋华） (来源：中国青年报)