宁洱重建的样本经验

　　宁洱重建的样本经验

　　本刊记者 尹鸿伟 发自云南宁洱

　　一排排具有民族风情的漂亮民居不断建成，让一年前的恐惧景象留在了回忆中。2008年6月，遭遇6.4级强烈地震刚满一年的宁洱县，正在从困境中走出来，建设新的家园。

　　“我很关注最近汶川大地震的救灾和恢复重建情况，觉得有一些经验和教训值得双方相互学习和借鉴。” 宁洱县城乡建设局局长付仕忠说。

　　震出来的经验

　　2007年6月3日凌晨5时34分，云南省普洱市宁洱哈尼族彝族自治县发生6.4级强烈地震，造成3人死亡，300余人受伤。地震还造成灾区断水断电，农村房屋普遍倒塌，移动通信信号中断，相邻的县区也震感强烈，民房也遭受不同程度损失，共有18万人需紧急转移。

　　6月5日，总理温家宝、副总理回良玉来到地震灾区，代表党中央、国务院慰问受灾群众。在新平村小学由帐篷搭建的临时教室里，温家宝拿起粉笔在黑板上写下“挺起不屈的脊梁”7个大字。

　　“虽然遭遇了6.4级强烈地震，但是损失却没有想象中的大，尤其是死伤人数很少，死亡仅为3人。”宁洱县政协主席杨发春说，“因为我们这里是一个地震高发地区，少则三五年，多则十几年就要发生一次强烈地震，所以对于如何防震，民间普遍已经有了经验。”

　　1990年以来，当地已经发生过20次5级以上地震，宁洱地震震区50公里范围内，历史上共发生9次5级以上地震，其中5.0至5.9级3次，6.0至6.9级6次，最大地震为1979年3月15日普洱6.8级地震。按照地震部门可查统计，这一震区历史上至少有6次6级地震，全部发生于1970年代以后。

　　在宁洱县城附近的一些村庄里，仍然保留着一些因地震受损、倒塌的房屋。“是特意留下来进行地震损害分析研究的。”城乡建设局局长付仕忠说，“由于历史上地震频繁，当地民间在建盖房屋过程中，对于如何防震一直有着思考与尝试，并且形成了独特的民间技术。尽管这里的民居大多数为土木、砖木结构，但地震发生后往往房架不会垮，而且墙壁基本都往外倒，所以人员受伤很少，而且有充分的逃离时间。”

　　杨发春认为：“有关专家应该来研究一下当地民居的建造特点，可以从中得到收益。”

　　自唐山大地震之后，去年6月宁洱强烈地震之前，中国就基本没有遭遇城市地震，所以对于城市如何防震，如何救灾，以及如何恢复重建，都一直处于探索阶段。由于宁洱地震的震中基本位于县城，所以被认为是“少有的城市地震”，从中积累了不少经验。

　　救灾毕竟是短期的，随后更多的工作则是如何恢复重建。付仕忠认为，这些工作在地震结束后就必须马上实施，“尤其规划是基础”。对于在地震中损坏的房屋，宁洱县针对不同情况分别采用“原址重建”和“异地重建”等不同方式，但前提都是服从新的建设规划。由于传统习惯，当地的房屋以土木结构居多，质量差，重建时最低要求为砖木结构，最好是钢筋混凝土。

　　“还有一些具体情况需要政府方面迅速查清，那就是建设所需的工程材料，哪些为当地可以提供，哪些必须外购。”付仕忠说，“砖、瓦、砂、水泥等等工程材料使用量迅速、巨大，所以需要提前准备，以免影响后期的工程进展。”

　　2008年6月，国家建设部已经要求云南省及宁洱县火速提交了《宁洱地震灾区恢复重建工程项目全过程造价管理方法与技术建议》样本，表示将适当运用于汶川地震灾区。

　　“这份资料是由云南省建设厅联合省建筑科学研究院、省建设工程造价管理协会和普洱市、宁洱县的各种专家和技术人员在实践中形成的，具有非常强的现实指导意义。”付仕忠说，“经过我们的实际使用，发现其在材料数量的使用，以及工程造价方面的核算等方面，与现实中差距非常小，有些房屋计算甚至精确到只相差几块砖头，尤其对大量自建民宅的技术支持非常大。”

　　与此同时，四川省政府扶贫办有关官员来到宁洱县“取经”，对宁洱县一年来恢复重建规划、方案设计及具体效果都表现出了兴趣。

　　要建盖合格的房屋，显然需要大量的技术人员，但是类似地震灾害这样大面积的重建，迅速培养当地技术人员，以及参与自建的老百姓，成为宁洱县当时的一个重要任务。付仕忠表示，针对中国的现实情况，目前强制设防只能在城市里进行，而农村地区只能是指导进行，原因是经济成本考虑，“如果完全按照城市标准来要求农村，绝大部分农村就盖不起房屋了”。

　　“事实上只要严格执行了国家规定的7级设防，房屋一般是不会倒的。”他说，“汶川震区这次为什么倒这么多房屋，我敢说有些肯定与其没有严格按照国家质量标准建盖有关。”

　　付仕忠表示，宁洱灾后恢复重建的许多经验，以及许多已经实践过的管理方法和技术措施，应该可以对汶川地震灾区恢复重建工作起到一定的积极作用，“我们甚至多次向上级部门请战过，希望能派我们去汶川，把我们丰富的实战经验有效地服务于灾区。就目前的情况而言，比宁洱更有恢复重建经验的干部和技术人员，应该在全国其他地方都找不到了”。

　　除了民间的传统经验，宁洱在具体的工作统筹中有着许多可圈可点的方法。宁洱县县委书记师跃说：“整个过程中，我们强化领导挂钩、部门包点的工作责任制，形成了县级领导包乡（镇）、包重灾村，部门领导包村包组，工作队员和干部职工承包到户、包抓到底的工作格局。”

　　与此同时，宁洱县制定了考核、奖惩制度，并对灾后恢复重建工作采取每周一督察、每周一通报的督察机制，并加大宣传力度，保证了干部责任到位、补助资金兑付到位，恢复重建工作顺利推进。

　　宁洱县县委宣传部长张兆伦说：“我们没有一名干部在物资分发、资金使用上出问题，足以让老百姓对我们放心，让上级领导对我们放心，使得恢复重建工作很顺利。”

　　难题的考验

　　在宁洱县同心乡同心村勐海田小组，村民陶相宇花了大约6万元建盖了一幢一层的新房，其中包括政府贴息贷款3万元，政府补助1.5万元，个人自筹1.5万元。宽敞、漂亮的新房子让他很满意：“从来没有想到能够住上这么好的房子，我计划用5年时间还清银行贷款。”

　　宁洱县县委宣传部长张兆伦说：“我一直告诉很多朋友，虽然地震给我们带来了损失，但是也得到了外界的大力关心和帮助。我们抓住了重建机遇，使我们县的居住建设水平至少提前了20至50年。”

　　张兆伦所指的“抓住机遇”是指，宁洱县没有重复“简单发放补助，低层次恢复”的老套路，而是借重建的机会把城乡统筹发展和彰显宁洱“400年普洱府”的历史文化放在一起规划。当然，理论上的思考和实际工作中的操作是有差别的，宁洱后来探索出既符合国家救灾政策又切合宁洱实际的“统规自建”模式，即“统一规划，分户建设”。

　　“时间紧任务重自然不用说了，我们的恢复重建工作是很有效果的。”宁洱县县长饶明勇说，“最为关键的一点是发挥了灾区群众的主体作用，而不是由政府简单地包办完成。这样做最大的好处就是让老百姓知道重建也是自己的事情，而不仅仅是政府的事情。”

　　城乡建设局局长付仕忠说：“恢复重建在城市方面比较容易，只要严格按照前期规划和各种国家规定的安全技术环节进行，一般不会有什么麻烦；而农村的情况就比较复杂，其中有群众认识水平、经济能力和传统习惯等多方面的困扰，不可能以城市的方法和标准来对待农村民居建设，所以我觉得重建中困难更大的往往在农村地区。”

　　对于重建房屋的式样，宁洱县在各级部门的帮助下，根据当地的气候特点、居住习惯等设计出了26个民居方案供老百姓选择，最后有两种方案得到了大家的普遍接受。同心乡同心村的村民潘恩科说：“如果让我们自己设计，永远不可能盖出这么漂亮结实的房子来。”仅仅是无偿提供给大家的房屋设计图纸，宁洱县城乡建设局就足足装了两卡车。

　　“统一规划，统一设计只是工作的一个环节。”付仕忠说，“更为关键的是我们随后在建造技术上的指导和把关，让每一处新建或修复的房屋都能够达到国家规定的抗震标准，国家规定的是7级抗震，而我们的房屋基本都是按照8级设计和建造的。”

　　为了能够保证每一户房屋的质量，宁洱县城乡建设局派出了由专业人员组成的“规划指导工作队”和“恢复重建建筑、安全、质量现场巡查工作队”深入各地，逐家逐户进行指导和检查。前者主要负责看设计图纸，对道路、建筑风格等方面进行把关；后者则直接参与具体建设环节，每一个环节都进行细致指导与监督，严把质量关。

　　在具体的重建工作中，选址安全、基础开挖和牵梁、混凝土浇灌等每一个步骤都必须严格要求。工作队员一旦发现没有按照规划、设计程序进行，或者所用建筑材料不达标等情况，立即阻止施工，甚至要求推倒重来。宁洱县政协主席杨发春说：“只有这样做，才能让大家认真地对待建筑工程，让不安全隐患被消除在建设过程中，不会在未来可能的地震中损失惨重。”

　　在建设房屋资金的管理方面，由于担心国家补助资金不能用到实处，甚至被挪作他用，宁洱县采取了“钱存放在银行，分段验收、分段支付”的办法，既老百姓开始“下地基”时先支付30%，工程进度差不多一半时又支付50%，房屋全部完工后再支付剩下的20%，整个过程由政府工作人员与老百姓互相监督完成，“既保证了房屋建设的质量，又保证了资金的合理、顺利发放，最终的目标是老百姓的房屋成功地建盖起来了”。

　　同心乡同心村勐海田小组的村民潘恩科说：“我以前做过教师，我觉得通过这样的努力，使宁洱县得到一次崭新的发展机会，普通老百姓可谓因祸得福了。”他家选择建盖的是两层楼的式样，总共花了16.8万元，其中得到政府补助2万多元。

　　由于修复、重建房屋数量达到8700多户，需要至少10亿元的工程投入，时间紧、工程复杂、工程量大等问题，使宁洱县在重建过程中遭遇了原材料缺乏和价格暴涨的困难，积累了经验和教训。“平时两毛多一块的砖竟然涨到八毛多，甚至一元多”。这些都给当地形成了巨大的压力，甚至引发了一些社会骚动。

　　另外，宁洱还遭遇了施工力量不足的困难。所有难题一并考验着当地政府和民众，最后政府“放宽政策、特事特办”，积极组织生产原材料，引进外来建筑力量，及时制定优惠政策，才得以逐步缓解，“但是所花费的时间和心力太多，经历不堪回首”。

　　宁洱县政协主席杨发春说，“重建过程中不可避免地出现了一些矛盾和问题，值得后期总结和思考。”

　　由于恢复重建期间正值当地的雨季，许多基础建设工作无法进行，勉强进行则无法确保质量。但是由于地方领导给上级立下了“全部灾民2008年春节前将搬入新居”的“军令状”，使得一切工作无法停顿，只能艰难开展。而在房屋建盖结束后，也的确出现了一些质量问题，引起部分群众的不满。

　　“时间应该服从质量，否则必然要出现问题。”杨发春说，“尤其对于下一步‘2008年底灾区恢复重建全面完成’的工作进展安排，应该有着更科学的统筹，实在不行就延长工作时间，不可以再‘多拉快跑’，得不偿失。”

　　云南先行一步

　　“2007年地震中宁洱倒塌的房屋基本上都是地基浅、没有构造柱的简陋房屋，而且基本出现在乡村地区而不是城市。”宁洱县城乡建设局局长付仕忠说，“同在一个地区的那些符合建筑标准、有一定抗震能力的房屋出现裂缝，但并未发生大面积倒塌，基本经受住了6.4级地震的考验。”

　　“我想说的意思是，地震带来的灾害和损失并非完全不可避免，功夫应该花在事前的防震措施上。”付仕忠强调。

　　“相对于地震预报，我们对建筑质量的控制更容易实现。”云南省地震局的专家表示。

　　2007年6月3日宁洱强烈地震发生后，宁洱县在外界的大力帮助下，用了一个月左右的时间完成了救灾工作，随即转入恢复重建的工作中。随后7月，云南省建设厅发布了《云南省农村民居地震安全工程技术导则（试行）》，成为宁洱县重建方面的技术指导。

　　付仕忠说：“我们的体会是，如果能够完全按照《导则》进行民居建设，以后地震很难再伤害到宁洱了。”

　　“我们已经进行了认真的调查和登记，发现1993年以后新建盖的房屋在2007年这次地震中损失非常小，而1993年前建盖的房屋则损失惨重。”付仕忠说，“原因是1993年地震后，我们的政府和建设管理部门加强了新建房屋的监督和管理，并且坚持不懈定期检查，随时消除不安全隐患。通过2007年地震的考验证明，我们的防震工作是关键和极有成效的。”

　　他表示，2007年地震中受损、倒塌的房屋还有一个重要的原因，是它们都经历过1993年6.3级地震的考验，那一次虽然没有倒，但已经“受伤”，2007年6.4级的地震一来，这些房屋基本上经不起“二次摧残”了。“我们的学校和医院建筑就是因为遭遇第二次地震，不得不全部重建。”

　　“对学生的安全忧心忡忡，深感危房的排除责任重大。”汶川大地震发生后，云南省教育厅厅长罗崇敏表示，无论是新建校舍还是改造校舍，都要加强抗震设防管理，处于地震带上的校舍抗震设防标准，至少要按8度设防。他表示云南中小学校舍中还有近600万平方米的D级危房，这是个非常大的压力，所有D级危房都要坚决拆除，不得再安排师生使用；特别是对砖木结构、土木结构、预制块建设的上世纪80年代建设的危房，坚决拆除。

　　2008年6月10日，云南省建设厅发布了《关于开展全省建筑工程抗震设防质量检查工作的预备通知》，检查范围包括“2002年以来建设的学校、医院建筑工程”、“2005年以来建设的人流集中的大型公共建筑、超限高层建筑”、“在建砖混和钢筋混凝土建筑工程”、“2002年以来建设的采用新技术、新材料、新结构体系的建筑工程”和“2002年以前建设的学校、医院等人员密集场所、生命线工程、可能产生严重次生灾害的工程等公共建筑”等。

　　作为地震高发省份，云南于2007年10月1日正式实施了中国第一部有关抗震设防的地方性法规——《云南省建设工程抗震设防管理条例》。该条例对大型建筑选址、地震监测设施，以及公共建筑的防震设计都有刚性要求；对特殊地段民居建设规定必须在地震监测部门备案，并将把抗震设施、设计列入了建筑验收范围内。

　　依据该《条例》，建设单位在组织工程竣工验收时，应将建设工程是否符合抗震设防要求和抗震设计标准纳入竣工验收内容，并报相关主管部门备案。据此，楼房业主可以向不能达到抗震设防要求的楼盘开发商提出索赔或向法院诉讼。

　　值得注意的是，该《条例》把农村抗震设防单设一章列入条例，并且规定：农村的公共设施及3层以上的各类房屋建筑工程，应当按照工程建设强制性标准进行抗震设防；村（居)民自建2层以下房屋应当采取必要的抗震措施。

　　目前，云南省共有约877万户农户，由于经济欠发达，土木结构的简陋房屋占全省农村民居的七成以上，而这些房屋基本上没有抗震能力。云南省计划用10年左右时间，每年投资5亿元人民币，力争到2020年前，使全省农村民居可以抗御6级左右的地震。