武汉两个部门执法“相撞”暴露立法冲突 (图)

“林”、“电”冲突的背后是“部门立法”魅影

　　武汉：执法“相撞”暴露立法冲突

　　雷暴天气袭击湖北武汉，造成长江堤防树木倾折危及供电线路。紧急情况下，供电部门砍伐防护林抢修电网，却引来水务部门的10万元行政罚单，但供电部门拒不认罚(见本报七版7月10日、11日相关报道)。

　　武汉这样一起陷入怪圈的行政执法行为，引起了人们的关注。近日，记者就此采访了有关法律专家。

　　部门法冲突根源在立法不规范

　　供电部门说，执法行为是依照电力法、电力设施保护条例等法律法规作出的；而水务部门则认为，自己也是按照防洪法、河道管理条例等法律法规在执法。

　　双方各有道理，部门法规产生冲突，为什么会出现这种现象？

　　中南财经政法大学法学院教授杨守信认为，我国立法先天不足，存在“部门立法”现象，即一部法律的立法(包括法律、法规、规章等)，往往是由相关部门牵头提出，并负责起草完成，直到最后通过。

　　“这样做的结果，就使这部立法较多地体现或承载了部门管理的需要和某种利益因素，立法自然打上了部门痕迹，形成‘此法为我立，此法为我用，此法唯我执行，此法唯我解释’，难免有失公允、公正。”杨守信说。

　　杨守信的同事刘茂林教授认为，立法部门化倾向，造成“虽然每个部门都标榜以保护人民利益为立法出发点，但事实上往往是考虑自己特定部门的利益”。

　　“这种利益的争夺，直接导致了法规之间的冲突。”中南财经政法大学法学院行政法教研室主任杨勇萍副教授作如此评价。她解释说，法规之间的冲突，其实质就是利益的冲突。部门立法的出发点，都是想最大限度地扩张利益，减少义务。

　　除了立法程序外，杨守信认为，部门法冲突还源自立法方式不够民主公开。他介绍说，随着我国政治经济体制改革，法制建设推进速度较快，立法任务很重，一些立法常常是来不及充分论证和广泛征求意见就出台了，带有较强的“突击立法”、“配套立法”的意思。

　　武汉市政府法制办法治研究中心主任章建育也认为，从立法角度看部门法冲突，主要是部门法立法过程中是否充分考虑了其他法律法规、是否在广泛征求意见的基础上产生等等。

　　避免具体冲突重在执法协调

　　法律专家不仅谈到部门法律法规的冲突，还提及双方行政行为过程中具体的冲突。

　　对水务部门开出的10万元罚单，各位专家认为“有些欠妥”。

　　“在执法过程中，要慎用罚款之类的强制手段。在紧急情况下，电力部门的行为是否构成行政违法，这是水务部门执法时应该考虑的因素。”章建育说。

　　“即使电力部门违法了，也应当视具体情节，而不是一概按处罚上限标准作出罚款决定。”杨守信表示：“法定处罚幅度是1至10万，是否考虑按下限处罚呢？因为行政处罚法规定，处罚要遵循相当原则。”

　　另外，对电力部门在紧急情况下采取非常规手段，杨守信认为，应急手段是要尽可能避免的，它不应成为一种常规手段，电力部门应该做到日常的检验、维护，防患于未然；同时，“采取这种应急手段必须严格限制，要有一定的程序要求，并且还应当事后给予补偿”。

　　如何才能避免这些具体的执法冲突呢？

　　“关键问题是不同部门之间的工作协调问题。”杨勇萍认为，“由于工作中各自考虑问题的角度和权责划分不同，造成纠纷和所持观点不一致；根据立法法的规定，这时应当是下位法服从上位法、新法优于旧法、紧急状态优于平时状态。”

　　“要解决这种执法之间的冲突，最好的方式是建立起稳定有效的协调机制。”章建育说。

　　章建育解释，具体执法过程中，在尊重专业法的基础上，还要充分考虑到其他法律法规，包括其他部门法，本着法律效益和社会效益相结合、尊重法治原则和法律基本精神的前提下，应该说这样的问题比较好解决，“毕竟双方实现行政管理的初衷都是好的”。

　　政府协调治标，立法理顺关系治本

　　“解决此次冲突的最好办法，就是由上级主管部门协调处理。”刘茂林说，只有协调，才能最大限度保护人民利益。因为无论是防洪还是电力设施安全，都与人民群众利益切身相关。

　　杨勇萍也认为，由政府出面协调是解决该问题的有效方式，“既体现效率也便于执行及时到位”。

　　除政府协调之外，杨守信还认为，针对处罚决定，电力部门还可以采取向水务部门的上级机构申请行政复议或向有管辖权的法院提起行政诉讼的方式加以解决。

　　“不过以上方式只是为解决双方争议；从根本上说，还需要修订法律。”杨守信说。

　　他认为，供电部门与水务部门之争，涉及到一个核心问题，即谁拥有护堤用地的产权。这个土地产权问题解决好了，才有利于解决上面的附着物问题：是林木保护优先，还是电力设施保护优先，抑或两者同等保护？

　　“这个土地产权问题，在我国现有的法律制度中却没有很好地解决。”杨守信说，“从物权法出发理顺‘土地使用权’与‘地役权’的关系：确立水务部门享有用地权，并予以登记，保障其林权和堤岸用地安全；电力部门则通过与水务部门订立地役权合同，确立其享有地役权，并予以登记，保障其电力设施所有权。”

　　本报武汉7月14日电