未成年人保护不容乐观

　　全国人大常委会副委员长、秘书长李建国说，我国有三亿多未成年人，他们的健康成长，是亿万家庭的最大关切，也是我国社会主义现代化建设事业兴旺发达、后继有人的根本保障。党和国家历来高度重视未成年人保护工作，始终把这项工作作为党和国家事业的重要组成部分，采取了一系列重要措施。从检查的情况看，法律实施总体情况是好的，但也存在一些不容忽视的问题，需要进一步研究解决。

　　8月28日，在十一届全国人大常委会第四次会议上，李建国代表全国人大常委会执法检查组作关于检查《中华人民共和国未成年人保护法》实施情况的报告。

　　这是本届全国人大常委会进行的第一次执法检查。

　　未成年人沉迷网络令人担忧

　　据有关方面调查，目前，我国约有4000万未成年网民，其中“网瘾少年”约占10%左右。未成年人沉迷网络，严重影响他们的学习、生活和身心健康，并会引发诸多社会问题，给家庭和社会带来危害。导致未成年人沉迷网络的主要原因是不良网络游戏。此外，一些地区对文化市场的管理不力，对城乡结合部和农村的网吧还存在监管不到位的情况，少数网吧接纳未成年人浏览色情、暴力等不良信息。为此，检查组建议：

　　——进一步加强对网络游戏的管理。国务院有关部门要采取切实措施，把好网络游戏内容关，依法严查存在违禁内容的网络游戏，切实承担起审批监管责任，对“批而不管”的单位和个人要实行问责制，依法追究相关人员的责任。同时，鼓励和扶持适合未成年人的健康有益的网络产品，尤其是游戏产品的研发和生产，在网络游戏出版环节实施防沉迷系统，从源头上防止未成年人长时间在线，沉迷网络游戏。加强对网络游戏运营企业的教育引导，研究适合中国国情的网络游戏运营、消费模式和游戏规则。——进一步加强对网吧的管理。文化、工商、公安、工业和信息产业等部门，要进一步完善联合执法协调机制，加强对网吧的经常性监管，特别要加强对城乡结合部和农村网吧的监管，坚决取缔黑网吧，严格实行上网实名制和“零点断网”，对接纳未成年人和超时经营的网吧给予重罚，同时要依法追究经营者的责任。

　　——大力开展文明上网、文明办网活动。加强对未成年人网络行为规范的教育，积极推进“青少年绿色网络行动”，引导未成年人养成良好的网络行为习惯。加强防止青少年沉迷网络技术手段的研发应用，大力推广绿色过滤软件，努力净化网络空间。

　　——积极研究矫治未成年人上网成瘾的措施。制定未成年人网络成瘾诊治规范，将预防、干预和控制网络成瘾工作纳入精神卫生工作的总体框架。动员社会力量，对沉迷网络的未成年人进行及时有效矫治。

　　公益性文化设施应服务青少年

　　当前，公益性未成年人活动场所的建设和管理还存在以下问题：一是总量不足。专属未成年人的公益性活动场所全国共有5400多个，平均每7万名未成年人才拥有一个活动场所。二是投入不足。2007年全国人均文化事业费仅为15.04元。除博物馆、纪念馆外，其他公益性文化设施免费开放的财政补贴基本未落实。三是发展不平衡。在经济较为发达的地区，公益性文化设施相对较多，中西部地区特别是广大农村未成年人活动场所匮乏。四是发挥作用不够充分。有些公益性文化设施虽已向未成年人免费或优惠开放，但管理模式陈旧，设施落后，功能单一，举办的活动对未成年人缺乏吸引力。五是一些公益性活动场所改变公益性质。有的以培养特长生为名收费经营，为少数人服务。针对这些问题，检查组建议：

　　——进一步加大公益性未成年人活动场所的投入。各级政府要将适合未成年人的公益性活动场所建设纳入国民经济和社会发展规划，将管理和使用经费纳入政府财政预算。要重点抓好农村、街道社区未成年人活动场所的建设和改造升级。进一步完善税收优惠政策，多渠道解决公益性文化设施经费困难问题，建立免费开放补贴长效机制，保证未成年人活动场所的公益性和为广大未成年人服务的宗旨。——充分发挥现有活动场所的作用。推动公益性文化设施管理改革，理顺管理体制，强化服务功能，提高服务水平，增强对未成年人的吸引力。要切实抓好爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心对未成年人免费开放工作。特别是被挤占、挪用的公益性活动场所应予收回，恢复其公益性质。

　　——稳步推进学校文体设施在节假日和双休日对未成年人免费优惠开放。据统计，中小学生每年的节假日和双休日有170多天，相当一部分中小学校的文体设施在这期间是闲置的。如果把这部分资源充分利用起来，可以在很大程度上解决未成年人课外活动场所不足问题，所花的财力物力，要比在社会上新建场所节约得多。

　　建立关爱农村留守儿童长效机制

　　随着我国工业化、城镇化进程的加快，全国已有1.5亿农村劳动力进城务工，他们中的很多人将子女留在农村。据全国妇联最新调查测算，目前全国农村留守儿童约有5800万人。由于缺乏父母关爱和正常的家庭教育，部分留守儿童的生活、学习、心理和人身安全等方面仍存在一些亟待解决的问题。检查组认为，下一步应认真总结推广以往行之有效的做法和经验，在建立关爱留守儿童的长效机制上下工夫。为此，提出两点建议：

　　——加强农村学前教育机构建设。2005年全国1%人口抽样调查数据显示，我国农村留守幼儿约有1585万人，其中3—5周岁855万人。截至2005年底，我国学前3年毛入园率只有41%，农村留守幼儿接受学前教育的比例更低。留守幼儿家庭教育和早期教育缺失，严重影响今后的健康成长。建议将农村学前教育事业发展纳入新农村建设规划。政府加大对农村幼儿教育事业投入，提倡形式多样的托幼服务。在留守幼儿集中的地区，由政府投资建立一批学前教育机构，使更多的农村儿童接受早期教育。

　　——建立农村留守儿童托管机构。目前，一些地方由政府投资，在留守儿童集中的地区建立留守儿童托管机构，对留守中小学生的生活学习给予全方位关护，丰富他们的校外生活，给他们提供指导和帮助。这些机构对留守儿童生活、亲情、教育等方面的缺失起到了一定的弥补作用，加强了对农村女童的权益保护，深受留守儿童和家长欢迎。建议国家有关部门在农村留守儿童集中的省份开展关爱留守儿童项目试点，在乡村一级建立一批留守儿童托管机构，聘用有责任心、热爱教育的人士对留守儿童进行关护。对于进入托管中心生活的留守儿童，可收取一定的费用。

　　未成年人违法犯罪不容忽视

　　检查表明，当前，未成年人违法犯罪依然严重，上升幅度较大。检查组通过听取汇报和到未成年犯管教所实地考察了解到，未成年人违法犯罪呈现暴力型、团伙化、低龄化、作案手段成人化的趋势。闲散未成年人、经常光顾网吧的未成年人以及离异家庭未成年人违法犯罪率较高，农村留守未成年人违法犯罪增多。

　　检查组建议，当前和今后一个时期，要重点推进三项工作：

　　——大力发展职业教育，加快普及高中阶段教育。每年全国初中毕业生中，有相当一批人没有升入普通高中，也没有上职业技术学校。他们年龄一般在15岁左右，不到就业年龄，也没有谋生技能，相当一部分闲散于社会，受到不良因素影响，容易走上歧途，因而成为违法犯罪的高发人群。针对这一问题，建议大力发展职业教育，加快普及高中阶段教育，使这部分人有书可读。特别是中西部和贫困地区，要把职业教育作为发展教育事业的重点之一，加大投入，加强管理。这既是提高国民素质，培养合格社会主义劳动者的需要，也是预防未成年人违法犯罪，维护社会稳定的需要。——加强和改进专门学校（工读）教育。我国工读教育50多年的实践证明，办好工读教育是矫治未成年人严重不良行为的有效途径之一。根据实际需要开办工读学校，提高教育质量，在某种意义上意味着少办监狱。几十年来，我国工读教育几经波折，逐步萎缩，目前全国仅有60多所工读学校，其中，部分学校办学质量高、效果好。也有一些学校面临不少困难和问题。有9个省、自治区没有此类学校。检查组认为，针对未成年人违法犯罪严重的态势，大中城市应根据需要逐步建立专门学校。

　　——进一步加强司法保护工作。公安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门，应当依法履行职责，在司法活动中保护未成年人的合法权益。依法严厉打击侵害未成年人合法权益以及引诱、教唆、胁迫未成年人违法犯罪的行为。在未成年人刑事案件的侦查、起诉、审判和监管改造各个环节，都要认真贯彻教育、感化、挽救的方针和教育为主、惩罚为辅的原则，采取有效措施，防止失足少年重新犯罪。进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系。人民法院审理涉及未成年人的离婚、抚养、继承以及受教育权等民事、行政案件，要认真贯彻未成年人保护法规定的“特殊、优先”保护原则，保障未成年人的身心健康和合法权益。根据中央关于司法体制改革的精神和有关法律规定，逐步建立和完善中国特色少年司法制度，为维护未成年人合法权益，预防未成年人违法犯罪提供有力的司法保障。

　　另外，检查中了解到，被判处缓刑、免刑的未成年人以及羁押、服刑期满的未成年人，普遍存在“复学难”问题；对没有完成义务教育的羁押、服刑的未成年人进行义务教育还存在一些困难。建议未成年人保护工作协调机构、教育行政部门、司法机关等有关方面认真研究，尽快出台有效措施，保障这部分未成年人的受教育权。