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瓮安事件凸显基层执政挑战 官员只对乌纱帽负责?

  加快与群众切身利益直接相关、群众诉求非常迫切领域的政治建设,适应执政新形势新任务的要求

  透过瓮安事件这起许多因素遇合引发的群体性事件,中央党校党建部教授蔡霞指出,“它折射出一些地方的权力运行严重偏离了执政为民的轨道,值得全党警惕”。


  干部选用:首先对群众负责

  “瓮安事件”发生后,贵州省第一时间启动干部问责程序。7月3日凌晨,瓮安县县委书记、县长、县公安局局长、县公安局政委等领导干部被免职,随后对黔南州委书记吴廷述也作出了职务调整。目前,仅瓮安县纪委监察局就查处了33名与“6·28事件”相关的党员干部。

  这一“出现群体事件问责干部”的处置思路,也体现在最近的云南“孟连事件”中。

  “问责风暴”对一些习惯以推卸责任化解危机的基层干部产生了巨大震动。据本刊记者了解,贵州已有县委书记向省委提出要求到省直机关任职,缘由是“基层压力太大”。

  同时,也有了更多针对干部日常选拔、任用、考核相关制度的思考,以促使干部眼睛向下,贴近群众。

  记者在瓮安采访了解到,当前决定干部“升迁去留”的选拔任用、考核评价、监督管理等各个环节,仍缺乏群众的参与,干部评价“内循环”,政绩考核“向上看”,加重了干群脱离现象。

  瓮安县委组织部主管干部工作的副部长王学谦对本刊记者说,瓮安的干部选拔严格按《干部选拔任用条例》进行,而且王勤对程序的完整性要求严格,经常直接指导工作。但他也承认,程序都走到了,也不一定能选出好干部。

  一般来说,干部的选拔任用要经过民主推荐、组织考察、常委酝酿、常委会决定、民主测评等多个环节。但其中每个环节都可能出现这样那样的问题,从而架空制度设计。

  比如民主推荐。已在瓮安工作6年的县委组织部部长莫涛对记者说:“除了公选以外,民主推荐的人选都在原单位范围内产生,这就会发生"小圈子里选干部"的情况。”也就是说,候选干部只要平衡好本单位的“官场”便可顺利入围。

  新任瓮安县委书记龙长春说:“一些有能力、敢干事的干部,在老百姓中口碑好,但在干部圈子里容易得罪人,投票推荐的时候就不一定推得出来。一些不得罪人的"好好先生"反而更容易推出来。”

  再如组织考察中最常见的“拉票”现象。一位贵州省委领导谈到这个问题时指出,“组织什么样的同志和考察组谈话,能够得出什么样的结论,这些基本都可以预估出来。”

  瓮安原县委党校校长童德莹对记者说:“好干部提拔不上来,得不到重用,阿谀奉承、为领导提包的干部却青云直上,何以服众?在"6·28"事件中,一些干部隔岸观火、不愿站出来,其中也掺杂着这种情绪。”

  干部任用之后,如果缺乏奖惩分明、严格执行的考核评价和监督管理机制,就会给“庸、懒、贪”者留出空间。

  王学谦说,考核评价多是上级考核下级,群众参与的少,评议也流于形式。而且考核后也没有明确的奖惩和严格的执行,干部只要不犯大错误,即使庸一点、懒一点也能顺利地任满一届。

  莫涛说:“有些干部犯了错误,但是考虑到组织上培养一个干部不容易,对其惩戒往往失之于宽。对制度的执行力度偏小,或者干脆就没有执行”,即使问题严重了也采取先免职,再“改非”,保持级别、待遇不变,大大降低了干部违规的风险和成本。

  触动干部自身利益的选拔任用、考核评价、监督管理等多个环节,如果缺乏群众的参与,就自然造成干部与群众脱离。干部只活在自己的圈子里,封闭循环,形成利益共同体,作风也必然出现漂浮和粗暴。

  贵州省委副书记王富玉尖锐地指出:“现在相当一部分干部不是根据群众的需求,而是循着升官的轨迹来研究制定工作目标。这必定造成干部热衷于挣钱、办企业,而忽视了民生和社会建设。”

  中央党校党建部教授蔡霞对《瞭望》新闻周刊说,这种体制机制长期运转,一些干部实际上已长期不在群众中生活,对群众也谈不上有感情。这些干部既不是对上负责,因为党的生死存亡有领导人承担责任;也不是对下负责,因为老百姓不能决定他们的命运;他们只是对自己负责、只对自己的乌纱帽负责。

  “要扭转这种局面,在干部选拔过程中,群众的评价至少要占一半权重”,蔡霞说。

  据悉,贵州省委已经要求组织部门通过“瓮安事件”,探索干部考核评价的长效机制。

  推进基层民主:

  激活决策权、管理权、监督权

  中国社科院社会学所研究员单光鼐说,考察近几年各地发生的一些大规模群体性事件可以发现,这些事件多发生于县域环境,乃至乡镇一级,这表明基层政权的微观治理正面临着突出的执政挑战。

  蔡霞表示,应全力化解眼前的冲突和矛盾,并首先从基层开始改革。“"瓮安事件"给我们提出了一个警告:人民民主,不仅是政治原则,还要在现实生活中实现。科学发展观的落实,很大程度上取决于人民的权利能否在日常生活中得到具体体现。”

  受访的多位专家认为,发展基层民主,当前的重点在于落实民主决策、民主管理和民主监督,这就要做好一些基础性的准备:一是信息公开,二是充分协商。

  信息公开是推进基层民主的必要条件。今年5月1日,《政府信息公开条例》正式实施,是信息公开的重要标志性事件。但从“瓮安事件”中可以看出,目前一些地方普遍存在信息公开不足、利益分享不到位的情况。在县乡地方,重大资源开发项目、社会建设项目和基础设施项目等,群众依然缺少知情权、参与权,更缺乏分享发展利益的机制保障,宏观经济指标与百姓微观感受背反。

  单光鼐指出,以瓮安长期积累的矿山矛盾为例。矿山资源的投资、招标过程,以及预计将造成什么样的环境污染和社会影响,这些都要事先对涉及的群众公开说明,过“群众关”,这既便于把住以损害自然环境和群众利益为代价的野蛮开发的源头,也利于群众进行有效监督。

  蔡霞教授说,土地、矿山为国家所有,但法律上并没有规定“谁代表国家”,在现实中变成了“谁有权谁说了算”。因此,应建立地方资源的民主管理、民主决策机制。“目前,在北京门头沟区等地区,已经出现了矿山资源"开发方和村民分成机制"的良好探索,但在法律上仍然缺乏明文规定”。

  其次是充分协商。蔡霞教授说,目前一些干部存在思维定势,群众的利益表达要看官员允许和可承受的范围有多大。“但是,群众的利益表达是正当的法律权利,而我们在制度上缺乏这种渠道,在胸怀上缺乏这种意识”。

  单光鼐指出,目前大规模的群体性事件发生在县乡,群体性事件动员、聚集群众往往也借助微观环境的,日常生活中群众的面对面的“微观动员”而形成。这说明县乡微观环境“有问题”,如干群关系、警民关系等,这就应着力改善“微观公共领域”。当前,紧要的是群众的利益表达要通过加大协商民主来实现。协商民主就是公民通过自由、平等的对话、讨论、协商、审议等方式,参与公共决策和社会政治生活。它的特点首先是“直接”,所有利益相关方都有资格直接、平等参与协商,而不是委托他人进行“代议式”协商,这有助于在微观环境中实现更加直接、准确的利益表达。

  其次,“协商”是建立在各方自由平等的基础上,进行对话、讨论,要允许“讨价还价”,而不是强制推行某一方的主张。这要求政府部门将管制思维扭转为服务意识,实现平等协商。

  再有,“多元”。协商各方都是平等主体,要宽容各种声音的存在,而不是“捂住”、“压住”不同声音。在此基础上,民主决策、民主管理、民主监督才有可能产生实效。协商民主显著的功能是,可以避免强势群体压制支配弱势群体。

  蔡霞说,当前,推进政治建设要考虑到群众的迫切需要,尤其是在“基层民主”这一与群众切身利益直接相关、群众诉求非常迫切的领域,需要格外加大力度,加快进度。

  落实党内民主:规范权力运行

  本刊记者在调查中发现,“瓮安事件”的深层制度隐患同样存在于其他地区。比如贵州某县开发金矿出现错误决策,即是在县委常委会严重违反程序后作出的:重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用未经充分论证,未经政府部门集体讨论,未征求县人大、政协意见,未经合法性审查,未在县常委会成员中充分酝酿,等等。严重违反了中央要求的决策程序。

  蔡霞教授说,下一步,考核干部既要“重结果”,以工作实绩为考核标准;又要“重程序”,看干部是否严格执行相关程序与制度,以推进党内民主等相关制度的落实。

  同时,还要正视“一把手”权力过分集中的痼疾。目前,一些党组织内领导者个人集权的问题依然存在,最突出的表现是“以集体领导的外表掩盖个人专断的实质”。

  上述贵州某县常委会错误决策,就是县委书记临时将有关议题列入常委会。专家表示,搞“突然袭击”是为了在常委不了解具体情况的时候顺利通过决策。这样,书记个人的意志就通过“集体决策”的形式,上升为组织意志。

  蔡霞说:“当前,书记对党员和党代会负责的制度不完善,书记的权力又缺乏规矩,导致书记的个人意志凌驾于组织意志之上。”

  中国共产党拥有7000多万党员,占全国总人口的将近20%,而领导干部的人数在20万左右。调动广大普通党员的积极性,落实其参与权,发挥其监督权,是规范权力运行的最根本途径。

  但是,目前党员参与党内事务讨论的机制仍不完善。在党委会内部,委员的民主权利尚缺乏制度保障。

  蔡霞认为,这与党内权力分置尚未厘清直接相关。在现实中,地方“党代会—全委会—常委会—书记”这一权力关系往往被倒置,党代会作为党内的最高权力机构和党内监督的主体,实际上被虚化了。为了理顺党内权力关系,对于党代会常任制、党代表任期制等强调党员主体地位的制度探索,应该大大向前推进。(本刊记者赵鹏、刘文国、王丽、周芙蓉、杨琳采写)(来源:《瞭望》新闻周刊)
(责任编辑:黄芳)

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