立法公开成趋势

　　从个别公开走向普遍公开

　　“全民立法”的最初源头可以追溯到1954年，其时，新生的中华人民共和国公布第一部宪法草案，并组织了规模空前的大讨论。但其后国家法治遭受重创，民主立法的萌芽也无疾而终。直到1982年，中国制订第四部宪法时，“全民集智”的立法大门才重新开启。其后十年，全民所有制工业企业法、行政诉讼法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法先后开门立法。1998年九届全国人大常委会成立的第一年，土地管理法修订案、村民委员会组织法修订案、合同法等3部法律草案接连公诸于众。十届全国人大常委会运行的五年间，物权法、劳动合同法、就业促进法、水污染防治法修订案等4部法律草案先后公开征求意见。

　　改革开放后的五至十届全国人大期间，虽然有14部法律草案公开征求意见，不少还轰动一时，但能够享受这种“特殊待遇”的立法，历届人大任期内均未超过4部，有的甚至是空白，这与历届人大及其常委会通过的数十部乃至上百部法律形成了强烈反差。正因此，十一届全国人大常委会法律草案全公开的举措，引发了如潮好评，舆论和公众普遍将其视为新一届人大常委会的一次精彩亮相，是加速立法民主化的里程碑事件。

　　这一看似并无预兆的突破，其实依托着深厚的时代大背景。十七大报告明确指出：“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”而在今年3月召开的十一届全国人大一次会议上，推进科学立法、民主立法的呼声亦十分强烈，“进一步扩大公民对立法工作的有序参与”的大势呼之欲出。

　　在实践层面，立法公开的民主实验，也由中央延伸到了地方。早在1999年4月，福建省人大常委会就在《福建日报》上公布了《福建省保护商品房屋消费权益条例〈草案〉》。2000年4月，深圳市人大常委会也公布了《经济特区物业管理条例（修订草案）》。此后，地方立法草案的公开数量越来越多，公开频率越来越快。笔者通过互联网的不完全搜索发现，仅在今年2月至5月，广州、海南、湖北、济南、北京等地人大就公布了多部地方性法规草案并征集公众意见。

　　从中央到地方，立法公开风起云涌。这些深厚的历史积淀，终于促成了法律草案从个别公开走向普遍公开，中国立法民主化的一个历史性拐点出现了！

　　从“部门立法”走向社会立法

　　尽管国家立法机关多年来一直强调公布重要的法律草案，但由于缺乏统一标准，大量理应公布的法律草案并未公布。在地方立法领域，法规草案是否公布，也往往取决于有关领导的态度等人为因素。

　　立法公开对于消解“部门立法”弊端，尤其具有特殊意义。目前，我国大量法律和相当多的地方法规都由行政部门起草，以至“部门利益法制化”现象严重。而立法信息的不够透明，又进一步膨胀了行政部门的立法话语权，加剧了普通民众的立法失语状态。要改变这种立法不公乃至立法腐败现象，最好的办法就是将立法草案晒在阳光底下。如此，即便不能彻底消解立法中的“部门私货”，起码也能使其有所顾忌，不致过于放肆。

　　立法公开是立法参与的基本前提，如今，随着法律草案的“全公开”，所有的法律制订都开始享有平等、开放的“民主待遇”，这对立法的公平性、公正性至关重要。

　　可资的例证是，2007年6月，《上海市燃气管理条例》草案经过一审后，向社会公开并征求市民意见。四个多月后，接受二审的草案已焕然一新，对用户违法行为的处罚由19条32款39种减少到4条20款29种，并增加了“禁止燃气企业以上门等形式向用户推销燃气器具和相关产品”等条款。这些保护百姓生活权益、防止垄断霸王行为的积极变化，无不得益于市民们的意见贡献。现代立法，说到底是以民主的方式分配正义。倘若缺失立法的公开性，立法的民主性、公平性便如沙漠之塔。法律草案“全公开”，演示的正是一条从“部门立法”走向社会立法的改革路径。

　　从草案文本公开

　　走向立法过程全部公开

　　据介绍，法律草案全公开主要有两种公布方式：一是提请全国人大常委会审议的法律草案，经常委会初次审议后，一般都在中国人大网站上予以公布；二是对关系改革发展稳定大局，关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重要法律草案，经委员长会议决定，同时在中央主要新闻媒体和中国人大网站上公布。

　　事实上，任何立法都与公民、至少是部分公民的切身利益有着或多或少的联系，因此支付一定的民主成本，不仅是值得的，也是必须的。比如在香港，所有法律法规出台前，不仅发布相关的民意调查结果，还将立法内容印刷成小册子到公共场合派发，并在公共传媒上发布广告，征求民众的立法意见。

　　需要强调的是，在立法日趋专业化的情形下，立法机关仅仅公布立法草案是远远不够的，还必须同时公开立法背景、立法意图等重要信息，并诠释立法所涉及的典型案例、生疏术语等等，如此，民众才能真正理解立法并有效参与。典型的例证是物权法，对普通民众而言，“物权”曾是一个极为陌生的概念，而极具专业性的物权法，又有大量复杂、晦涩的文字表述。这就难怪，物权法草案于2005年7月公布后，大批民众如坠云雾，即便是许多积极宣传物权法的大众传媒，一开始也无法深入解读物权法的精髓。此种情形下，立法机构和一些专家学者通过各种渠道解疑释法，才渐渐揭开了物权法的神秘面纱。可以说，一部物权法的孕育过程，是全民参与立法的过程，也是物权知识启蒙的过程。

　　从更深的层面而言，立法公开机制并不局限于立法文本的公开，更应是立法过程的全部公开。具体而言，一是要公开与立法有关的草案文本、立法说明、背景资料，以及立法过程中的各种议事、发言记录等等；二是要公开立法机关的立法会议，允许公民申请旁听，特别是通过网络、报刊、电视直播等方式，向社会清晰展示民意代表审议、讨论立法的全过程。这种全方位、全过程的立法公开，既是代议制民主政治的基本要求，也有利于民众监督民意代表的立法活动。

　　在深度公开的同时，也需要在立法机关和普通民众之间构建真正的互动和互信。在相当长的历史时期内，一些立法草案公布后，公民究竟提出了哪些立法意见，这些意见是否被采纳，采纳或不采纳的理由何在等等，既未及时披露，也缺乏有说服力的解释说明。许多民众难免抱怨“说了也白说”，这也是一些立法草案公布后参与度不高的一大根源。

　　这种“重征集、轻处理”的状况，近年来已有了很大改观，一些与民众利益有关的法律草案公布后，征集到的公民意见经立法机构归纳整理，已通过大众传媒及时公布。而在物权法等法律草案公布后，立法机构也对公民意见较多的一些条款集中作了回应。不过，要真正构建起一整套科学合理的公民立法意见征集、整理、公布、反馈机制，仍有许多细节之处有待改进，比如，立法机构披露公民立法意见时，还只是简单地归类和列举，大量使用“有的认为”、“很多人提出”之类的模糊用语，应当追求更为精确的量化统计或民意比例。而立法机构回应公民立法意见时，也大多是泛泛而谈，应当尽量做到针对公民个体，实现人人有反馈，并与一些热心参与、富有卓见的“积极公民”建立经常性联系，为其提供立法座谈、立法听证、旁听或列席立法会议等更多的参与渠道。

　　最关键的是，公民对立法的知情和参与，作为公民的基本政治权利，应该得到立法机关的真正尊重，并成为其自觉奉行的立法理念，而不是形式主义。

　　法律草案“全公开”，带来的是立法民主化的一个新起点。 (来源：人民网-中国人大新闻网)