中低收入人群住房亟待制度保障

　　■ 刘嘉伟 项银涛

　　世界各国政府对居民住房问题都十分重视。在市场经济国家里，高收入人群的住房需求主要由市场机制来调节，而中低收入人群却无法完全通过市场来满足基本居住权。因此，从保障中低收入人群基本居住权的角度出发，世界各国政府主要通过干预住房市场和建立住房保障制度予以满足。

从对各国住房保障制度的国际比较来看，一个完善的住房保障制度应包括6个方面：建立制度的依据、确定住房保障对象、保障方式的选择、资金的筹措、配套制度建设和道德风险的防范。

　　与西方发达国家的住房保障制度相比较，我国住房保障制度供给不足已经成为抑制我国中低收入人群住房需求的重要因素，主要体现在以下几个方面：

　　首先，我国缺失以立法为核心的法治管理架构。现阶段住房政策目标更注重从促进经济快速发展的角度推进住房制度改革，忽略了住房对保持社会稳定的作用，从而最终决定了我国以立法为核心的法治管理架构的缺失，住房保障相关的规定大多是部门规章，尚未上升到立法的程度。

　　第二，我国住房保障范围与国外相比存在部分“真空”。如2004年3月1日正式实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》只针对城市最低收入人群，这些人群占极小比例，而且不适用于外来城市务工人员。从我国现行的住房制度安排来看，“经济适用房”是解决中低收入家庭住房问题的主要政策，但经济适用房与国外的公房存在实质性的区别，其主要是用来解决有一定支付能力的中低收入家庭的住房问题，无支付能力的中低收入家庭却无法惠及。

　　第三，住房保障标准不能与时俱进。这是我国现行住房保障制度存在的主要问题之一。目前，我国正司级每月购房补贴仅1600元，而此补贴在北京仅能租到40平方米左右的一居房屋，更不要说购买单价在每平米上万元的商品房了。这使得一些本不该由市场解决的住房需求挤进市场，加剧了供求矛盾，在逐步推高房价的同时，又扩大了需要政府提供住房保障的范围。

　　第四，政策性住房金融等配套制度建设滞后。我国尚未形成类似德国住房储蓄的政策性住房金融制度。尽管已经建立了住房公积金制度，但由于制度本身存在一定的漏洞，实际结果演变成“低收入人群补贴中高收入人群”的局面。绝大多数的中低收入人群，无法通过住房公积金制度提供的政策优惠实现购房的夙愿。另外，我国对于中低收入人群采取按揭贷款购房未能提供税收优惠（比如在征收个人所得税时允许扣除按揭利息等），也在一定程度上增加了这些人的支付困难。

　　第五，政策性住房供给不足。新加坡是在住房保障方面做得比较成功的国家之一，其可供借鉴的主要经验在于政府控制着住房供应市场的主要份额，即公共组屋的建设，有力保证了广大中低收入人群的居住需要。而我国取消福利分房制度后，住房供应主要由民间资本提供，国家给予一定的优惠政策。但受资本逐利影响，民间资本更倾向于商品房的供应和建设。

　　因此，应加强制度供给，不断完善我国住房保障制度，满足中低收入人群住房需求。具体来说：

　　首先，尽快出台《住房保障法》，从法律上引导各级政府正确认识政府的全面住房保障责任，并明确住房保障资金的筹措方式，防止地方政府挪用住房保障资金或改变用途，确立法治管理的基本架构。

　　其次，出台界定中低收入家庭的标准，由此确定相应的保障措施。中低收入家庭界定的标准应该与时俱进，应充分考虑通货膨胀、房价和租金因素后综合确定。在此基础上，对中低收入家庭进行划分并相应制定保障措施，如将中低收入家庭划分为三类：一是城镇最低收入人群，只能采取“廉租住房”的形式；二是有一定的租金支付能力的低收入人群，可以采用租金补贴的方式；三是有一定的购房能力的中低收入人群，可以提供政策性金融支持（如低首付、固定利率低息贷款）和税收优惠措施。

　　再次，加大政策性住房金融的建设力度。可考虑将住房公积金中心建成我国的政策性住房金融机构，引入德国的住房储蓄制度，针对不同人群的实际困难，采取相应的金融服务支持，扩大公积金的使用范围，允许公积金给政策性住房建设提供贷款支持。

　　最后，将按揭贷款利息税前扣除。当按揭贷款成为中低收入人群购房的惟一途径的时候，尽量降低他们的还款付息负担，不仅有利于提高商业银行按揭贷款的质量，而且还能抑制还款付息对消费的挤出效应。政府可考虑在征收个人所得税时允许按照一定比例扣除利息。（作者单位：中国工商银行总行信贷管理部）