土地规划修编咬定18亿亩“红线”(组图)

　　缩减退耕还林指标，进一步加大节约集约用地力度，“倒逼”出到2020年的土地规划大纲

　　我耕地面积已下降到18.27亿亩 逼近18亿亩红线(资料图片)

　　备受关注的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》8月13日在国务院常务会议审议并原则通过，对最为关键的耕地保有量指标，纲要明确“到2010年和2020年，分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩”。

　　此前2006年9月提交审议的一次纲要提案，曾因对耕地保有目标的设置低于18亿亩而未获通过。

　　18.18亿亩和18.05亿亩两个目标是如何制定的，在城市化和经济发展进程加快、用地形势十分紧张的今天又将如何确保实现？就此，《瞭望》新闻周刊走访了参与规划纲要制定的权威人士。

　　18亿亩“倒逼”新一轮修编

　　“18.18亿亩和18.05亿亩，是经过科学的测算得出的可行的耕地保有数”，国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师郑伟元研究员这样告诉《瞭望》新闻周刊，事实上，从2002年本轮规划纲要编制工作启动起，郑伟元即参与其中。

　　对于没有通过的上一版纲要，郑伟元回忆，当时各地、各部门的用地需求量非常大，即使在一些用地需求几乎是拦腰砍一刀的情况下，最终的耕地保有量到2010年为18亿亩，到2020年只有17.4亿亩。“当时按照国务院各部门、各省（区、市）提出的用地需求，相加已经超过了我们960万平方公里的国土面积”，郑伟元介绍。

　　当时国土部门提供的信息显示，根据相关部门的预测，仅仅在“十一五”规划修编期内，各项基础设施用地需求总量就超过4500万亩。其中，公路用地预估需求大于3000万亩，年均约为1997年～2004年年均增量的1.8倍；民航总局提出到2020年实现民航大国到民航强国的转变，机场用地比此前预测大出两倍以上。

　　“修改的过程，是各方协调的过程，也是认识转变的过程”，郑伟元介绍，“比如，生态退耕，此次原则通过的规划纲要调整了生态退耕的数量，除了2007年已计划安排退耕的400万亩，今后暂不安排退耕还林”。

　　在此之前的十年，生态退耕一共减少了1.08亿亩耕地，也是近年来耕地减少的主要原因之一，大约占到耕地减少总量的60%，“上一版纲要安排了6000万亩生态退耕指标”，郑伟元介绍。

　　从今年上半年国土资源部公布的2007年度全国土地利用变更调查结果看，2007年度生态退耕只有38.2万亩，而1997年至2006年年均为1080万亩，这也成为2007年全国耕地面积比上年度仅净减少61.0万亩的重要原因之一。

　　“从生态退耕的角度看，退耕面积连年达到一定数量以后，也应该进行巩固，以确保退耕还林的效果”，郑伟元指出。

　　除了压缩生态退耕面积，此次通过的纲要相比上一版本，进一步加大了土地节约集约利用的力度。

　　“将新增建设用地从606万公顷，核减到585万公顷，相应地减少了年均占用耕地，”郑伟元表示。此外，规划纲要提出，加强建设用地空间管制，严格划定城乡扩展边界，控制建设用地无序扩张；坚持开源节流，合理利用未利用地和非耕地，积极拓展建设用地新空间。

　　对于压缩建设用地规模会否影响经济发展的担心，国土资源部有关负责人指出，我国新占耕地远没有“地尽其用”，即便是在经济发达、用地集约程度相对较高的东部地区，也存在着项目质量不高、占地面积大等土地闲置、浪费的现象。

　　据国土资源部机关刊物《中国土地》近期刊登的《百强县脚下仍有地》一文介绍，即便在我国的经济百强县，其耕地对GDP的贡献率为也仅为每减少1万公顷耕地增加13亿美元的GDP，而美国的耕地贡献率为137.8亿美元，两者差距超过10倍。

　　“从发达国家的发展历程来看，一般的规律是，经济发展与建设用地需求呈倒U型关系，当城市化率从30%发展到70%，经济发展对建设用地的需求是较大的，当城市化水平接近一个稳定状态时对土地的需求也渐渐趋缓”，郑伟元告诉记者，“以日本为例，在城市化水平达到65%之前，其城市化水平一年增一个百分点，农地非农化也一直处于一个较高水平，城市化水平达到65%以后，差不多10年才增长一个百分点，城市化水平接近稳定状态。”

　　“到那时，对土地的需求也相应减弱”，郑伟元说，“但目前，中国正处于城市化快速发展的时期，在现有的土地国情下，规划纲要制定的过程，实际上就是从粮食安全、生态安全、经济社会又好又快发展等方面寻找出一个平衡点。”

　　多方艰难协调而成

　　对于地方的用地需求，国家土地督察各分局的工作人员感受颇深。在7月下旬召开的全国国土资源厅局长会议上，国家土地督察武汉局局长常嘉兴表示，常常能感受到地方政府发展经济的急迫。让他担心的是，武汉局所管辖的各地招商引资热度自今年5月份以来持续高涨，从一些洽谈公开的数据来看，过亿元的项目很多。

　　据他介绍，武汉局的工作人员在调研过程中，一些地方政府领导不断表示，用地压力实在太大，一些地方的用地计划指标已经吃紧。

　　如果说以前用地指标紧张更多的发生在东部地区，现在已经扩展到了中部地区。湖南省国土资源厅厅长陈三新表示，政府意识到交通滞后已经制约了经济发展，今年湖南有多条高速公路开工，无形中加剧了土地供需矛盾。而且，产业转移对中部地区既是机遇，也是压力，转移过来的产业，往往是劳动密集型企业，供地压力比较大。

　　安徽省国土资源厅厅长张庆军认为，中部省份的工业化、城市化势头强劲。安徽的城市化水平一年提升1～2个百分点，这就不可能不用地。

　　“实际上，这一轮规划，正是由于各地方用地计划指标不能满足经济快速发展的需求，积极主动要求进行修编的”，郑伟元表示，“而上两轮土地利用总体规划的编制，更多的是中央层面进行推动的。”

　　对此，国土资源部规划司司长胡存智明确表示，“这一轮规划可以保证经济总量翻两番的用地需求，但绝不为超越"搞大"既定目标的所谓更高发展速度提供用地”，胡存智是这一轮土地规划修编的担纲人之一，也是全国土地利用总体规划修编工作委员会主任。

　　对于我国需不需要保护这么多耕地，持不同意见的也有，郑伟元表示，“从我国的国情来看，人口的增长有极限，人口计生委估计到人口高峰不会超过15亿，吃多少粮食，需要多少耕地应该可以算出来，但是，我们必须给子孙后代留有余地。”

　　在各部门、各地方、各行业之间统筹协调，难度非常大，不但涉及到上下层级的协调，还有部门之间的协调。

　　以部门之间的协调为例，除与国家发改委协调外，还要与建设、交通、民航、水利等16个主要的用地和综合部门进行反复协调，以交通用地为例，郑伟元告诉本刊记者，“鉴于基础设施用地规模很大，协商时首先要按项目的重要性在供地方面排出优先顺序，然后再针对具体项目，通过增加桥隧比，公路降低路基等措施减少占用耕地，这样的协商难度可想而知。”

　　从两年前规划纲要被国务院驳回以来，各相关部门参加的部际联席会议共开了6次。

　　“协调也是要有科学依据的”，郑伟元介绍，“从中央到地方，有大量的人员参与规划编制，仅固定的规划编制的专家组成员就有几十人，开展了多方面的相关研究，比如一个重要课题是研究各地处于什么样的发展阶段。”

　　对于“东部地区土地利用强度高，应该多发展、多占用一些耕地”的说法，郑伟元并不认同：“每个地方都有发展的权利，对于东部地区的发展阶段来看，用地应该从紧，而且用地从紧可以促进东部地区的产业结构调整，由过去的劳动密集型产业向资本密集型优化。”

　　据介绍，此次规划编制按照国家区域发展战略，将全国分为东、中、西、东北几大区域，其中，东部地区经济发展在全国处于领先水平，对建设用地要求从紧控制，对优质耕地进行特殊保护；根据中部崛起的发展战略，中部地区交通等基础设施建设用地的需求量较大。

　　除了区域的划分，具体到每个省，此次规划制定了6项约束性指标和8项指导性指标，其中，约束性指标包括耕地保有量、基本农田面积、建设占用耕地数量、补充耕地量、城镇村工矿用地规模和人均城镇工矿用地量等。

　　硬指标需要硬招数

　　在今年“两会”期间，民革中央的一份名为《关于修编我国第三轮土地利用总体规划的若干建议》提案曾引人注目。这份提案指出，“在我国土地数据家底失真的背景下，启动新一轮土地利用总体规划，基础不牢，即使规划编制得再好，也只是空中楼阁。”

　　对于此，郑伟元表示，耕地瞒报、少报或者多报的情况的确存在，但是对耕地总量的影响并不大：一是耕地统计失真，其中既有少报也有统计数比实际数多，很多时候二者被互相抵消；其次是从总量上看，失真的统计部分在耕地总量中占比并不大，不会影响到宏观层面的规划制定。

　　有专家则担心“土地规划与"十一五"规划中提出的主体功能区规划如何协调”的问题，因为全国的主体功能区规划目前仍未批准公布。

　　“十一五”规划提出的“优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域”四大主体功能区体系一旦建立起来，对土地政策的配套要求也是明确的，将有可能影响到此次通过的规划纲要的实施。

　　“主体功能区规划原本计划去年底报国务院审批”，郑伟元表示，“全国土地利用总体规划纲要与之在原则上是衔接的，在具体的协调上，将来还可以通过省以及以下的各级规划来体现。”

　　为了避免上两轮规划执行不严、“墙上挂挂”的情况，此次原则通过的规划纲要提出了一系列规划实施保障措施，据国土资源部相关负责人介绍，其中包括落实保护耕地和节约集约用地的政府责任制、建立土地规划许可制度、严格土地利用总体规划修改、加强耕地保护的财政支持力度、逐步形成促进节约集约用地的税费调节机制等。

　　“加上用地年度计划及建设项目用地审批管理，土地督察制度的不断完善，各级政府责任制的建立以及土地执法、卫星遥感监测等手段的应用”，郑伟元表示，“规划的实施保障加强了。”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

　　新华网济南8月10日电（记者许剑铭）国家土地副总督察甘藏春10日在山东省威海市强调，实施土地违法问责制，对国土资源战线来说，对地方各级政府来说，都是推进改革的重大契机。要加快建立土地违法问责制，落实土地管理共同责任，严守18亿亩耕地“红线”绝不动摇。

　　近日，监察部发出通知，要求各级监察机关加强监督检查，严肃查办案件，大力促进节约集约用地政策贯彻落实，确保守住18亿亩耕地红线。 (来源：瞭望新闻周刊)