《中华人民共和国未成年人保护法》实施情况报告

　　委员长、各位副委员长、各位委员：

　　我代表未成年人保护法执法检查组，报告检查情况，请予审议。

　　为了保障未成年人合法权益，促进未成年人健康成长，全国人大常委会决定今年开展未成年人保护法执法检查。这是本届全国人大常委会进行的第一次执法检查。吴邦国委员长对这次检查非常重视，作了重要批示，指出：“保障未成年人合法权益，促进未成年人健康成长，关系亿万家庭，是全社会普遍关注的问题。执法检查要精心组织、突出重点、务求实效。要充分发挥人大监督工作的特点和优势，抓住影响未成年人身心健康、侵犯未成年人合法权益的突出问题，推动国家机关、社会团体加强未成年人保护工作，促使社会、学校、家庭等各方面更好地履行保护未成年人的责任。”批示要求明确，针对性强，为我们搞好检查工作指明了方向。6月初，执法检查组召开第一次全体会议，听取了公安部、民政部、文化部、最高人民法院和共青团中央的汇报和介绍，教育部等五个单位提供了书面材料。王兆国副委员长出席会议并作重要讲话。随后，由蒋树声副委员长和我带队，全国人大内务司法委员会主任委员和副主任委员为组长，部分委员和全国人大代表为成员，分五个小组赴辽宁、江苏、湖南、贵州、内蒙古进行检查。同时，委托黑龙江、福建、山东、重庆、陕西、甘肃六省（市）人大常委会在本行政区域内进行检查。未成年人保护法本次执法检查的重点有四个方面：一是学习、宣传未成年人保护法和制定配套法规、规章的情况；二是公益性文化设施向未成年人免费或优惠开放的情况，预防未成年人沉迷网络的情况；三是对孤儿、流浪乞讨等生活无着未成年人以及对农村留守儿童的保护和教育情况；四是对违法犯罪的未成年人进行教育、感化、挽救的情况。考虑到今年全国人大常委会还要进行义务教育法执法检查，所以这次检查没有把义务教育的落实情况作为重点。这次检查坚持把监督法律的实施与督促有关政策的落实结合起来，把对面上情况的了解与对重点问题的研究结合起来，围绕中心，突出重点，努力增强监督工作的针对性和实效性。各检查组听取了所到省、自治区政府及有关部门的汇报，深入学校、社区、青少年活动场所、爱国主义教育基地、儿童福利院、未成年犯管教所实地考察，多次召开有关部门负责人、人大代表、政协委员、基层群众、教师、学生和学生家长座谈会，广泛听取意见。

　　一、未成年人保护法实施的总体情况

　　我国有三亿多未成年人，他们的健康成长，是亿万家庭的最大关切，也是我国社会主义现代化建设事业兴旺发达、后继有人的根本保障。党和国家历来高度重视未成年人保护工作，始终把这项工作作为党和国家事业的重要组成部分，采取了一系列重要措施。1991年，《中华人民共和国未成年人保护法》的颁布实施，把未成年人保护工作纳入法制轨道。2006年，十届全国人大常委会根据新形势的需要，对未成年人保护法作了全面修订，修订后的法律自2007年6月1日起施行。从检查的情况看，各有关国家机关、社会团体、中小学校、基层组织和广大群众对学习贯彻这部法律是重视的，法律实施总体情况是好的。

　　（一）深入学习宣传，积极营造有利于法律实施的良好氛围

　　未成年人保护法颁布实施以来，特别是2006年修订以后，各地把未成年人保护法的学习宣传列入普法规划。2007年7月，共青团中央、最高人民法院、教育部、公安部、司法部、全国妇联等21家单位联合下发了《关于贯彻未成年人保护法实施“未成年人保护行动”的意见》。各地各有关方面利用广播、电视、网络、报刊等媒体，采取以案说法、文艺演出、知识竞赛、现场咨询、模拟法庭等生动活泼的形式，增强法律宣传的感染力和渗透力。有的还通过举办培训班、召开座谈会等活动，推动法律学习的深化。通过检查我们感到，未成年人保护法的社会知晓面在逐步扩大，尊重和保障未成年人合法权益的意识逐步增强，儿童优先的理念逐步深入人心。

　　（二）加强组织领导，努力构建齐抓共管的工作格局

　　各级党委、政府按照未成年人保护法的要求，采取组织措施协调各方力量，共同开展未成年人保护工作。全国29个省、自治区、直辖市和71%的地、市及部分县、区设立了未成年人保护委员会或者青少年教育保护委员会。全国自上而下成立了妇女儿童工作委员会、预防青少年违法犯罪工作领导小组、未成年人思想道德建设工作机构和关心下一代工作委员会。未成年人保护协调机构定期召开会议，加强协调督促，促进了未成年人保护工作的全面开展。此外，还有一些群众性未成年人保护工作队伍，如青少年事务专家顾问队伍、娱乐场所的“五老”义务监督员队伍、对失足少年的志愿者帮教队伍，等等。各有关单位在党的领导下齐抓共管，初步形成了党委领导、政府主管、人大监督、有关部门和司法机关各司其职、社会团体和人民群众广泛参与的工作格局。这次四川汶川特大地震发生后，全党全军全国人民在党中央、国务院的坚强领导下，团结一致抗震救灾，始终把救人放在第一位，最牵挂、最关切的是灾区学生，最令人感动的场景之一就是抢救和保护受灾的未成年人。可以说，抗震救灾的过程也是一个宣传贯彻未成年人保护法的过程。

　　（三）采取切实措施，积极推进公益性文化设施向未成年人免费开放

　　公益性文化设施是服务、凝聚、教育广大未成年人的重要阵地。未成年人保护法对公益性文化设施的建设和向未成年人免费优惠开放作了多方面的规定。文化部、教育部、国家文物局、共青团中央、全国妇联等12家单位联合制定印发了《关于公益性文化设施向未成年人免费开放的实施意见》。目前，辽宁、江苏、湖南、内蒙、贵州、福建、重庆、陕西、甘肃等全国大多数省（区、市）和部分计划单列市、地级市的公益性文化设施已向未成年人免费开放。全国文物系统1581个博物馆对未成年人集体参观实现了100%免费开放。实行免费开放的单位努力创新为未成年人服务的内容和形式，增强公共文化设施的吸引力，未成年人集体参观人数成倍上升，有的场馆甚至出现爆满情况。各级少儿图书馆和少儿阅览室通过免费提供日常借阅和开展读书活动，读者人数明显增加。免费开放措施的实行，发挥了公共文化资源的服务功能，弘扬了优秀民族文化，开辟了未成年人的第二课堂，得到了社会各界积极评价。

　　（四）加强网络服务，优化净化未成年人成长的网络文化环境

　　随着经济社会的发展和科技的不断创新，互联网的应用面不断扩大，已成为人们生活、学习的新渠道。保障未成年人正当上网的权利，对于未成年人的学习、发展具有重要作用。近年来，文化、教育、信息产业等部门在加强网上健康信息资源开发利用、倡导青少年文明上网等方面做了大量工作。实施全国文化信息资源共享工程，整合了一批未成年人喜闻乐见的精品文化资源，为未成年人提供网络文化服务。实施农村中小学现代远程教育工程，通过网络为农村地区广大青少年提供丰富的教育信息资源。开展“阳光绿色网络工程系列活动”，积极推出优秀绿色网络业务，大力推广家庭绿色上网服务。组织专家遴选适合未成年人的网络游戏，向社会推荐。坚持疏堵结合，加强对网吧、网站和网络游戏的管理。去年4月份以来，公安机关会同信息产业等13个部门联合开展依法打击整治网络淫秽色情等有害信息专项工作，共清理、删除境内有毒有害信息107.9万条，关闭淫秽色情、赌博诈骗等违法网站4.8万个，整顿了一批违规经营单位，破获了一批违法犯罪案件。文化行政部门聘请网吧社会监督员10多万人，设立统一的文化市场举报电话，查处了一批违法经营的网吧。新闻出版等部门加强网络游戏管理，挡住了一批存在暴力、色情等内容的游戏进口，依法查处了一批存在违禁内容的网络游戏，在网络游戏出版环节实施了防沉迷系统。

　　（五）加大工作力度，切实加强对特殊未成年人群体的保护

　　一是积极开展关爱农村留守流动儿童工作。党中央国务院高度重视农村留守流动儿童工作，多次作出重要指示。全国妇联等13家单位成立了农村留守儿童专题工作组，联合推出共享蓝天全国关爱农村留守流动儿童行动。2007年，中组部、全国妇联、教育部等7家单位联合印发了积极开展关爱农村留守流动儿童工作的通知。各地各有关部门积极采取措施，努力优化留守流动儿童的成长环境。比如：将留守儿童教育管理工作纳入未成年人思想道德建设工作测评体系；免除农村学生义务教育阶段学杂费；大力推进农村寄宿制学校建设，逐步建立农民工子女接受义务教育的管理、扶持、监督机制；建立爱心之家，对留守儿童给予关心照顾；举办家长学校，对留守儿童的监护人提供指导与服务，等等。二是不断改善孤残儿童的生存状况。2006年，民政部等15个部门下发了《关于加强孤儿救助工作的意见》，对孤儿的生活、教育、医疗、康复、住房、就业等提出9个方面的优惠政策。近三年连续开展“孤残儿童手术康复明天计划”，为近4万名残疾孤儿实施了手术治疗和康复矫治。实施“儿童福利机构建设蓝天计划”，拟在5年内投入资金15亿元，在全国地级以上城市新建和扩建一批设施完善的儿童福利机构。汶川地震发生后，民政部等有关部门根据党中央国务院领导的指示，提出了灾区“三孤”(孤儿、孤老、孤残)人员救助安置意见，社会各界通过多种方式，对灾区孤儿救助工作给予关心和支持。三是切实加强流浪未成年人救助保护工作。民政部等19个中央国家机关联合下发了《关于加强流浪未成年人工作的意见》。各地以救助中心、流动救助点、职业技术培训、救助小学等多种形式开展救助工作。2007年，全国共救助流浪未成年人15.4万人次。同年，各级公安机关会同有关部门开展强迫诱骗未成年人流浪乞讨和强迫拐骗聋哑青少年违法犯罪专项整治工作，查处各类案件3600余起，抓获违法犯罪人员5000余名，铲除犯罪团伙320余个，解救未成年人8000余人。

　　（六）加强司法保护，认真做好违法犯罪未成年人的教育感化挽救工作

　　各级法院、检察院、公安和司法行政机关从各自职能出发，认真贯彻教育、感化、挽救的方针，做了大量卓有成效的工作。一是根据需要设立专门机构或者指定专人办理未成年人犯罪案件。据统计，全国法院共设立少年法庭2200多个，审判人员7000余名。一些地方的检察机关、公安部门也设立专门机构或者指定专人办理未成年人刑事案件。二是依法保障违法犯罪未成年人的合法权益。严格执行未成年人与成年人分押分管、不公开审理、保护未成年人的隐私和名誉等法律规定。对违法犯罪的未成年人依法从轻、减轻或者免除处罚。三是适应未成年人的身心特点，采取有别于成年人的讯问和审理方式，寓教于审。四是对未成年犯和需要依法矫治不良行为的未成年人，以课堂化教学为主要方式，开展符合青少年身心发展特点的道德实践活动，帮助他们树立正确的道德观，增强法制观念，形成遵纪守法、恪守规范的社会性格和行为习惯。加强文化教育和职业技能培训，为今后步入社会创造条件。五是认真做好对未成年社区服刑人员的矫正工作，先后约有一万名未成年罪犯进入社区矫正。

　　二、需要进一步研究解决的问题和整改建议

　　未成年人保护法的实施虽然取得了很大成绩，但也存在一些不容忽视的问题。检查组认为，以下几个问题需要进一步研究解决，并就此提出整改建议：

　　（一）关于未成年人沉迷网络问题

　　据有关方面调查，目前，我国约有4000万未成年网民，其中“网瘾少年”约占10%左右。未成年人沉迷网络，严重影响他们的学习、生活和身心健康，并会引发诸多社会问题，给家庭和社会带来危害。导致未成年人沉迷网络的主要原因是不良网络游戏。此外，一些地区对文化市场的管理不力，对城乡结合部和农村的网吧还存在监管不到位的情况，少数网吧接纳未成年人浏览色情、暴力等不良信息。针对这些问题，在保障未成年人上网权利的同时，必须坚持“大力发展，积极利用，科学有效，依法管理”的方针。为此，检查组建议：

　　第一，进一步加强对网络游戏的管理。国务院有关部门要采取切实措施，把好网络游戏内容关，依法严查存在违禁内容的网络游戏，切实承担起审批监管责任，对“批而不管”的单位和个人要实行问责制，依法追究相关人员的责任。同时，鼓励和扶持适合未成年人的健康有益的网络产品，尤其是游戏产品的研发和生产，在网络游戏出版环节实施防沉迷系统，从源头上防止未成年人长时间在线，沉迷网络游戏。加强对网络游戏运营企业的教育引导，研究适合中国国情的网络游戏运营、消费模式和游戏规则。

　　第二，进一步加强对网吧的管理。文化、工商、公安、工业和信息产业等部门，要进一步完善联合执法协调机制，加强对网吧的经常性监管，特别要加强对城乡结合部和农村网吧的监管，坚决取缔黑网吧，严格实行上网实名制和“零点断网”，对接纳未成年人和超时经营的网吧给予重罚，同时要依法追究经营者的责任。引导和支持规范经营的网吧向规模化、连锁化、品牌化方向发展。进一步发挥义务监督员作用，加大网吧的群众监督工作力度。

　　第三，大力开展文明上网、文明办网活动。加强对未成年人网络行为规范的教育，积极推进“青少年绿色网络行动”，引导未成年人养成良好的网络行为习惯。加强防止青少年沉迷网络技术手段的研发应用，大力推广绿色过滤软件，努力净化网络空间。各级政府要加大公益性上网设施的投入，促进公益性上网服务设施对未成年人免费或者优惠开放，为未成年人提供安全、健康的上网服务。重视家长教育和家庭管理的作用，从家庭、学校、社会等多环节采取措施，防止未成年人沉迷网络。

　　第四，积极研究矫治未成年人上网成瘾的措施。制定未成年人网络成瘾诊治规范，将预防、干预和控制网络成瘾工作纳入精神卫生工作的总体框架。动员社会力量，对沉迷网络的未成年人进行及时有效矫治。