食品安全法草案势必万众瞩目

　　近年来，重要法律草案公开征求民众意见，已成为一种“惯例”和“时尚”，比如，令人印象深刻的物权法。现下的食品安全法，又是一例。毫无疑问，作为新一届全国人大常委会向社会全文公布、广泛征求意见的第一部法律草案，食品安全法一旦获得通过正式出台，虽然不可能立即杜绝食品安全出现的各种问题，但意味着中国食品安全将从此走上更加良性的发展道路。

　　然而，这部继食品卫生法经反复修改及更名后提交的议案，仍然存在一些争议较大、颇需关注的重要问题：

　　最为关键的，就是应不应当推行“软法”，以构建统一的食品安全标准体系。软法是一种非典型意义的法。相对于硬法以事后制裁为特征，软法通过政策、原则确立行为的底线规则，具有事先预防的特点。应当说，正在审议的食品安全法草案规定了食品生产经营许可制度、食品标签制度、索票索证制度等一系列新制度，意在构建事先预防性的综合食品安全保障体系，具有一定的软法色彩。然而，立法过程仍未能对软法给予足够重视，较为突出的表现之一，是在颁行国家标准之外是否还需要推出食品通用技术规范，亦即确立一种作为“食品”本身应当达到的底线标准，这是构建统一的食品安全标准体系的核心。

　　事实上，作为硬法的国家标准或制度由于制定和实施成本过高，往往无法满足食品安全的多元化需求，特别是不少企业产品缺乏相应的标准，比如保健食品、配方奶粉等。与此同时，现有食品安全标准一般指向“不安全食品”的法律概念，旨在从市场上消除不安全食品，而没有将“预防食品安全”纳入视野，结果导致食品安全标准仅具有针对性和执行性的硬法特征，停留在“事后惩治”的理念基础上。

　　职是之故，推行作为软法的食品通用技术规范，除了填补现有标准不足外，更大的意义在于，它作为构建整体食品安全控制体系的一种预防性措施，以强化一般性、指导性的食品安全“综合立法”统御食品卫生、食品质量等“要素立法”、“环节立法”，同时兼顾了食品安全法律的水平性(即通用性)和垂直性(即具体食品与类型)的大致平衡。显然，通过这种框架性、方针性、事先预防性的软法，领衔各种硬法性质的、带有“监管”色彩的食品安全标准，应当成为现代食品安全规制方式发展的主要方向。

　　次之，需要彻底改变食品安全多段监管可能存在的“监管空白”现象。食品安全法草案秉持以预防为主的原则，对食品生产、加工、包装、运输、销售各环节都设置了严格的规范制度。但是，针对频发的食品安全问题，今年的此轮部委机构改革“特意”调整了食品安全监管体系，即卫生部牵头建立食品安全综合协调机制，组织查处食品安全重大事故。尽管卫生部是“总负责人”，但之前食品安全领域的分段监管模式仍然大量存在。“从农田到餐桌”的食品链条被分给多个部门监管：卫生系统牵头负责食品安全综合监督，农业系统负责农产品生产环节，质检系统负责食品生产加工环节；工商系统负责流通环节。多段监管，就很可能存在监管空白。

　　如何彻底解决多段监管可能存在的监管空白问题，主要有两条进路：一是探索行之有效的食品监管的连续机制，比如，食品从初级农产品来源到生产加工，到投放市场销售，乃至到外销出口，非经取得上游环节的主管部门检验批件，不得进入下一环节，以杜绝像现在这样的“各自为政”局面；二是建立综合性的食品安全专门领导机构，负责协调各部门司其职、负其责，并借入“首问责任制”，一旦某个环节出现问题，无论情由，将由该领导机构责成该环节主管部门承担主要责任。显然，食品安全法都应当对此有所反映。

　　此外，还有必要建立畅通、便利的消费者权益救济渠道，并且适用有“度”。从食品安全救济来看，此次食品安全法草案至少有两大亮点：在食品安全引发的人身损害赔偿诉讼中实行举证责任倒置，以及适用惩罚性赔偿。

　　所谓举证责任倒置，就是将因果关系或过错的举证负担置于接近事故源的食品生产企业承担，这不仅能对危险责任和事故责任中的受害消费者提供有效的救济和保护，而且也能够促使举证责任被倒置的企业一方积极采取措施、预防和控制食品安全损害的发生。事实上，从食品安全引发的人身损害赔偿诉讼看，在食品安全事件这样高度科学性、技术性问题上发生损害的场合，要外行的受害者证明损害到底是否可能预见，完全是强人所难。因此，举证责任倒置的适用，可以为法官查清案件事实真相并在此基础上作出公正的裁判提供制度保障。而从国外的立法经验来看，德国、日本等传统大陆法系国家的举证责任分配，也都是由实体法直接加以规定的。所以，直接在食品安全法中规定举证责任倒置，不仅必要而且可行。

　　当然，有关消费者权益救济的最有力举措，莫过于拟推行“十倍赔偿”这一极为严厉的惩罚性赔偿制度。也就是说，食品生产经营者违反法律，给消费者造成人身、财产损害的，除赔偿消费者的损失以外，消费者还可以要求其支付价款十倍的赔偿金。

　　实际上，近年食品安全问题上升的一个重要原因，就是赔偿机制上的威慑力不足。由于缺乏惩罚性赔偿，违法者的违法成本很低，补偿性赔偿远远不足以遏制其为逐利而制售不安全食品的行为。与补偿性赔偿相比，惩罚性赔偿有利于提高消费者维护自身权益的积极性，大幅度提升食品生产经营者的违法成本。同时，也值得提醒的是，对于惩罚性赔偿的启动亦应当“从严”，而非任意启动，特别是对于“销售不安全食品”的认定，以及适用惩罚性赔偿所必须经历极为严格的程序，立法草案均应有所思量，以防止这种极端措施被扩大、滥用。

　　民以食为天，食品安全涉及到每一个公民的身心健康，食品安全法受到万众瞩目势所必然。

　　(作者系上海交通大学法学院副教授)