保密法制建设的里程碑 ———纪念保密法颁布20周年

　　20年前的金秋9月，新中国第一部全面规范保密法律关系的法律《中华人民共和国保守国家秘密法》，经第七届全国人大常委会第三次会议审议通过。

　　20年来，我国保密法制建设大踏步前进，保密法的实施办法以及一系列保密规章、地方性法规或规章，陆续颁布施行。国家秘密的保守、保护，得到了有力的法制保障。保密工作的依法行政出现了新局面，保密工作的理论学术研究出现了新气象，保密工作的队伍建设出现了新成果，所有这些都与保密法的贯彻实施息息相关。可以说，20年前颁布的保密法已经成为我国保密法制建设的一个里程碑。

　　确定保密工作方针

　　保密法第四条规定：“保守国家秘密的工作，实行积极防范、突出重点、既确保国家秘密又便利各项工作的方针。”这一方针的提出，既是保密工作实践经验的总结，又是新时期保密工作的迫切需要。首先，在防范和惩治的关系上，主张防范和惩治结合、重在防范；其次，在全面管理和重点管理的关系上，主张在全面管理的基础上，不要分散精力、不要平均使用力量，而是要突出重点，比如三个密级的重点是绝密级，中央机关与地方机关的重点是中央机关；最后，在保密工作与其他业务工作的关系上，主张既确保国家秘密又便利各项工作，二者不可偏废。当然这一方针的实施，在不同时期也会有若干不同的内容，应当突出当时当地的重点。例如当前，在信息公开与保守国家秘密方面，就必须处理好二者的关系，不可偏废。

　　明确国家秘密概念

　　保密法第二条规定：“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”这个概念已经深入人心，人们习惯地称之为国家秘密的三要素。这个定义表明，国家秘密必须同时由关系国家的安全和利益、经法定程序确定、在保密期限内限制知悉范围三个要素构成。限定知悉范围是秘密事项最本质的特征，一般说来，知悉范围越广的，越不容易保密。因此，可以将密级与知悉范围的关系比喻为形式逻辑的内涵与外延的关系。内涵越多的，外延越小；内涵越少的，外延越大。不限定秘密事项的知悉范围，就无密可保；限定过于宽松，则难于保密。反过来，不适当地缩小知悉范围，则不利于有关业务工作，不利于保障公民的知情权。

　　同时，关于国家秘密的定义已经把“依照法定程序确定”作为三要素之一，这在我国的立法工作史上属于具有一定超前要求的规范。20年来的实践，已经证明了这个要求的正确性。目前正在继续推进的定密责任人制度，必将给定密程序化积累有益的经验。

　　继承传统勇于创新

　　党和国家历来极为重视保密工作，建国初期，1951年周恩来总理签署中央人民政府政秘字377号命令，公布施行《保守国家机密暂行条例》。该条例在保障国家秘密的安全、同一切窃取或者泄露国家秘密的行为进行斗争等方面，发挥了重要作用。到20世纪80年代，暂行了30多年的条例显然有许多条款难以适应工作需要了。

　　保密法继承了暂行条例关于保密范围的制度设计，将暂行条例第二条共十七项保密范围加以精简排列，形成第八条共七项国家秘密的基本范围。对此，在立法工作过程中曾经有过一些探讨研究，要不要规定相对比较抽象的国家秘密基本范围，最终形成了共识，一个显而易见的规律是，保密法本身是公开的，它的条文并不保密，要保的是国家秘密事项。保密法关于国家秘密基本范围的规定就是要告诉公民，在哪些领域可能存在国家秘密，以提高认识，更好地履行保守国家秘密的义务。

　　有了基本范围，还不能据以定密。保密法为此在操作层面设计了一套完整的定密依据规范，即第十条和第十一条的规定：“国家秘密及其密级的具体范围，由国家保密工作部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定。”“各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当按照国家秘密及其密级具体范围的规定确定密级。”这一创新性的规定，实际上是确立了我国相当长时期的定密机制，中央定规矩，全国统一执行。这一套定密操作规程，既保证了国家秘密的统一性，又发挥了基层机关单位根据实际情况定密的积极性。20年来，人们形象地把具体范围及其操作称之为“对号入座”。

　　国家秘密的基本范围与国家秘密的具体范围二者的结合，是我国保密法既有继承又有创新的良好范例，也是做好定密工作首先必须掌握的统一性、规范性要求。

　　定密、保密、奖惩，是保密工作的三个重大环节。其中，准确定密是基础；保密制度建设是保障；奖励与惩罚是实现法制价值的必然要求。在人们当时认识水平的基础下，保密法规定了国家保密工作部门的管理职能与权限，这些管理职能在法的各章均有规定，只是尚未集中为单独的一章。

　　突出防范治理重点

　　鉴于保守国家秘密的极端重要性，国家秘密一旦泄露将覆水难收，因此在保密法通过的同时，人大常委会通过了《关于惩治泄露国家秘密犯罪的补充规定》，惩治的矛头直指具有涉外因素的泄密罪：“为境外的机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的，处五年以上十年以下有期徒刑；情节较轻的，处五年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处剥夺政治权利”。这个条文后来成为修订后的刑法第一百一十一条的大部分内容。

　　《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》于1990年5月发布施行。除了对保密法的一些条款做出实施性的解释，还对保密法中规定的一些条款加以具体化，规定了保密工作部门和上级机关对机关单位贯彻保密法的监督检查职能，规范了相应的工作程序。所有这一切，对于保密法的贯彻实施都发挥了细化与配套的作用。

　　温故知新、创新发展，是继续加强保密法制建设的需要。人们对于现行保密法尚需修订的部分，已经开展了大量认真深入的调查研究。再过10年20年，那时的人们将如何评价即将通过法定程序修订的保密法，我们不得而知。但是，有一点是能够预测的，立法工作有规律可循，保密法制建设有规律可循。只要我们践行科学发展观，不断创新，保密法制建设的前途必将更加美好！

　　以此纪念保密法公布20周年，祝愿保密法制建设更上层楼！

　　陈立骅