农村房改的“宣城样本”：宅基地流转仍待破解

　　根在产权归属的农村房改，关系着农村资产向资本如何解放的大问题

　　我国目前实行的是城乡分割的房地产制度。城市土地归国家所有，但居民和企业可购买国有土地使用权。由此，城市居民的住房经由建设部门发放房屋所有权证、国土部门发放国有土地使用权证后，可进入市场交易。而在农村，中国现行法律和政策规定，农民宅基地属于集体所有，只能在本村流转，造成农民住房长期不可交易，相应的房屋权属登记系统也极为滞后。

　　在农村调查时，许多农户都对本刊记者叹息道：农村房屋，哪一块砖、哪一块瓦不是农民用现金购回的。造一幢新房，往往要让全家10～20年的财产性收入“沉淀”下来，“活钱顿时变成了死资产”。甚至有农民认为，城乡二元分割的体制对农民最不公之处就体现在这里。在农村遭遇“融资难”的今天，他们呼吁加大农村房屋产权的流动性，以激活这块最大的“沉睡资产”。

　　安徽省宣城市从1997年就开始“悄悄地、大胆地”试点农村房屋产权登记制度改革，使农村房屋产权在进一步明晰后进入银行作为抵押物，并允许进行交易。农村房屋产权实现规范流转之后，当地农民数量庞大的房屋资产，迅速化为资金流动起来，农民融资能力大大提高。

　　此前召开的安徽省建设工作会议上，有关专家认为，实施农村房屋产权登记、发证、流转制度，有利于调整农村产业结构，发展农村经济，实现农民增收；有利于加强村镇规划管理，促进社会主义新农村建设，统筹城乡发展。这将引爆农村生产力的新一轮大解放。

　　唤醒“沉睡资本”

　　调研中，本刊记者遇到了李鼎清，宣城市宣州区向阳镇杨村的一名农民。2002年，他把自家的两层砖混结构商住房办理了抵押登记，从信用社申请了3万元贷款。有了本钱，李鼎清干起了棉花收购买卖，向周边县市和浙江、江苏、山东等地经销，逐步积累了自己的“第一桶金”。

　　2004年，尝到了贷款“甜头”的李鼎清再次动用自己的房产证，加上本村另外3户村民的房产证，向信用社申请房屋抵押贷款9万元。利用贷款，李鼎清合伙成立了年和棉制品有限公司，从事棉花加工和销售经营。公司虽小，但年加工籽棉400万斤，当年实现利润46万元，还解决了100多名剩余劳力的就业问题。像李鼎清一样，依靠自家房产抵押盘活资金、发家致富的农民，在宣城已有近万人。

　　宣城市房管局孙令军局长告诉《瞭望》新闻周刊，农村房屋登记制度改革遇到的第一个难题，是缺乏现成的法律、法规依据，特别农村房屋的流转受到现行法律、法规严重制约，加上多数乡镇没有基层房管所，开展农村房屋登记工作曾困难重重。

　　遵循“积极探索、慎重试验”的原则，宣城市房地产管理局自1997年起大胆突破了农房产权登记范围的框框，规定：只要“农民自愿”、土地来源合法，无论乡镇国有土地范围内的房屋还是集体土地范围内的房屋，一律可以列入房屋产权登记发证范围。

　　他们在各乡镇政府成立了“房屋产权登记发证办公室”，接受农村房屋登记的申报受理工作，为了增强此项工作的权威性，他们把农房产权登记中的登记收件、勘丈绘图、申报资料初审等环节，委托各乡镇政府代办，由市房管局进行统一的业务指导与管理。

　　为了激励农民进行农房产权登记的积极性，宣城市房管局采取多种措施进行服务。考虑到部分乡镇路程较远、交通不便等因素，为方便农村申报房屋登记，他们在交易大厅设立“快捷通道”，从受理、审批、缮证、发证等提供“一站式”服务。只要产权清楚，申报资料齐备，当天内办结。

　　在具体做法上，宣城采取了乡镇政府与土地、城建、金融等部门齐抓共管的方式。在初始启动阶段，动员乡镇及土地、规划部门对农民现有房屋的用地规划手续尽可能予以确认。在此基础上，加快村庄用地和建设规划的编制，促进规划管理工作的迅速跟进。

　　在遵守担保法有关规定的同时，对符合流转条件的房屋，金融部门积极开展抵押贷款业务，使农民能够感受到申请房屋登记的现实功效。截至2007年底，宣城市共核发农村房屋产权证9256本(户)、发证面积123万平方米。

　　农房明确了权属，在资金面引发了连锁反应，宣城农房的流转与交易逐渐活跃起来。2003年至2005年，宣城市村镇房屋转让400多起，转让额达1822万余元。今年1月至5月村镇房屋转让82起，转让额763万元；在房产抵押方面，2003年至2007年共办理农房抵押贷款7700多起，抵押贷款额5亿多元。今1月至5月，宣城又新增农房抵押670多起，抵押额4200多万元。

　　宣城对这项新改革的每一个环节都严加监督，尤其严防产权登记环节产生“意外”而导致后续的农房抵押交易环节失败。孙令军告诉本刊记者，多年来，宣城市房管局一直严格操作程序，规范操作流程，注重对外协调，及时化解矛盾，从未发生因房屋转让、抵押登记引起的行政复议或行政诉讼发生。

　　资产变资本的威力

　　盘活农民住房资产，并使之变为“资本”，是农民致富的迫切需要，也是新农村建设和发展的需要。李鼎清说，目前，农民小额贷款一般只有三五千元，只能解决买化肥、种子等小问题，而像开商店、搞船舶运输、合伙办企业、收购棉花等经营行为，资金需求量都在三五万至十万元左右，必须依靠贷款解决。

　　在宣州区农村信用联社副主任董钦德看来，宣城市试点农村房屋产权登记制度，其最大的突破在于通过这种方式让农民多了一条融资渠道。“虽然一套农房，没有城市里的房屋价值高，但对农民来说，积极意义不可小视。”他告诉《瞭望》新闻周刊。

　　农民用农房产权证抵押贷款后，钱去向何方？2006年6月份，宣城市房管局在宣州区向阳、古泉、溪口、狸桥等部分乡镇进行农村房屋产权登记时，进行了专题调查。分析发现，农民房屋抵押贷款用途和结构为：种植业占10%、禽畜养殖业占15%、水产特产占10%、茶林特产占10%、农产品加工业占20%、农产品购销占20%、运输业占5%、服务业占4%，其他工业及服务业占6%。房屋抵押贷款融资，支持了一大批特色产业、特色市场的兴起，促进了农业发展，农民增收。贷款几乎全部用于经济发展，没有一笔流向生活消费或其他用途。这样的贷款流向更坚定了宣城市深化改革的决心。

　　2007年，宣城市平均每宗乡镇集体土地房屋抵押的抵押额约为11万元。农村房屋抵押贷款额同比增长73%，表明农房抵押融资的需求出现大幅增长。

　　“农村房屋登记和流转还有另外两大好处。”宣城市建委副主任葛锦明向《瞭望》新闻周刊介绍说，第一，农民为了满足生产、生活、养殖等方面的需要，建房具有一定的随意性，房屋私搭乱建现象严重，村容村貌受到一定影响。实施房屋产权登记和流转试验后，由于农村房屋登记需要规划和土地前置要件手续，可以强化农村规划管理和土地管理。

　　第二，由于大量富余劳动力进城务工，农村不少家庭举家搬迁外出或进城经商。为农村房屋登记发证后，一些沿公路两侧商住房屋，可以通过房地产抵押贷款和转让，为农民向城镇转移创造物质条件。

　　宅基地流转仍待破解

　　孙令军告诉本刊记者，十多年来，他们是“冒着风险”开展此项工作。土地、法院等有关部门，目前对房管局开展的农村房屋登记思想难以统一，地方政府也难以出台规范性文件。“农房产权流转交易之所以行走在“法律边缘”，核心问题是农民的宅基地能否流转。”

　　宣城房管局的专家分析，依照现行土地管理法，中国农村土地属于集体所有，农民宅基地也不例外。土地管理法第六十三条规定：“农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”如果农民的房屋允许自由买卖，就是将与房屋相连接的宅基地使用权作为标的物一并出售了。

　　在农村，农民“贷款难”的很大原因就是农民没有合格的抵押物。农村宅基地本是最好的抵押品，但现行担保法明确规定，农村宅基地不能抵押。近年来诸多文件也禁止城里人到农村购买宅基地。这等于剥夺了农民对宅基地的处分权。

　　也有学者分析认为，宣城试点农村房屋产权登记制度，如果推广开来，可能产生负面影响。首先，目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，一旦失去住房及其宅基地，将会造成农民流离失所。其次，一旦解禁，有可能引起部分城镇居民因买不起城市住房，转向农村购房。

　　“对学者们这样的担心应当作具体分析。”孙令军说，客观地讲，在生产力水平不高的情况下，农民处置自己的资产比较谨慎。所以，当一个农民决定把自己的房屋抵押给银行的时候，各方面的应对措施要比有关部门考虑周到得多。另外，金融系统也有相对成熟的防范措施，要想把不符合规定的房屋这种资产转换成资金也很难。

　　事实上也是如此，据宣城市房管局提供的数字，截至2007年底，安徽宣城市利用房屋产权抵押发放贷款5个亿，尚未发生一笔不良贷款。

　　在众多法律法规中，宣城房管局找到了农房发证与交易管理的一些重要的法理依据。

　　——担保法规定：乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。此条规定明确了“地随房走”的原则和有条件地允许集体土地上房屋流转。

　　——土地管理法规定：农村村民一户只能拥有一块宅基地，……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准；农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

　　综合来看，立法本意是禁止农村集体土地使用权单独转让，但在农村房屋所有权发生流转的情况下，其项下的宅基地使用权转让并不禁止，只是杜绝了农房出卖之后再次申请宅基地。

　　宣城房管局的专家们认为，国家应尽快在全面开展农房初始登记基础上，建立有条件的交易制度，把作为生活资料的农村房屋激活为积极的生产要素。（本组报道：本刊记者张先国郭奔胜王立武葛如江参与写作） (来源：《瞭望》新闻周刊)