检察院支持起诉 大有可为还是举步维艰(图)

　　本报梧州（广西）10月9日电 记者杜萌通讯员莫远文今天上午9时，广西藤县人民法院开庭审理藤县国土资源局诉藤县雅照钛白有限公司拖欠国有土地出让金案。被告藤县雅照钛白有限公司经法庭合法传唤没有到庭。

　　庭审开始后，藤县国土资源局的委托代理人宣读了民事起诉状，藤县人民检察院宣读了支持起诉书。检察机关认为，在2004年，被告藤县雅照钛白有限公司通过竞买，取得了藤县濛江镇原为藤县农资公司濛江收购站使用的面积为9481.72平方米的国有土地，作为工业用地使用，土地出让金总价款为379268.80元，但没有约定交款期限。签订合同后，原告藤县国土资源局为被告办理了土地使用权登记手续，并颁发了土地使用权证书。但被告在获取土地使用权证书后，没有履行交款义务。直至今年5月6日原告向被告发出书面催交通知书，被告仍没有交纳欠款。为防止国有资产流失，藤县检察院作出了支持起诉的决定，要求被告向原告支付土地出让金379268.80元，并承担诉讼费用。

　　在法庭辩论阶段，原告的委托代理人发表了意见，检察机关发表了庭审程序意见，对庭审程序的合法性进行了确认。

　　法庭当庭对案件进行了宣判，判决藤县雅照钛白有限公司20日内支付土地出让金379268.80元给藤县国土资源局，诉讼费6970元由被告承担。

　　据悉，该案是藤县人民检察院自今年建立督促起诉制度以来首次由检察官出庭支持起诉的民事案件，也是广西首例由检察官出庭支持起诉的民事案件。

　　广西民行检察官首次出庭支持起诉受关注 专家称相关法律缺少具体操作规定或成障碍

　　检察院支持起诉 大有可为还是举步维艰新闻延伸

　　本报记者 杜萌

　　藤县检察院民行科长周远宏，气喘吁吁地走进梧州市检察院会议室，给前来采访的记者带来了一撂文字材料：藤县人民检察院立案决定书、民事督促起诉书和民事支持起诉书。三份文件文号均为“藤检民行督立(2008)第1号”，立案时间为2008年4月12日。

　　三份文件涉及同一案件：藤县某化工厂欠县国土局土地出让金48.3万元。检察机关经调查后认为本案有可能存在国有资产流失问题，依据《藤县人民检察院办理民事督促起诉的规定》决定立案。

　　毫无疑问，对这起案件的立案决定，在藤县检察院的院史上开启了民事行政检察工作一个全新的窗口，使得这个地处广西东南一隅的小小检察院，与各地检察机关在民事行政检察领域的探索实践紧紧地关联在一起。

　　从经济热潮中捕捉国资流失迹象

　　藤县总人口91.61万，总面积3945.62平方公里。11年前，藤县就跻身全国农业综合开发百强县之一。

　　2007年，藤县全力推进公路建设、城市建设和工业项目建设“三大会战”，实现地区生产总值69亿元，经济综合实力逐步增强。在前所未有的经济建设热潮中，筹措项目建设资金，征地、搬迁、扩建、土地平整、道路、排污等基础设施建设热火朝天，招商引资、项目投产、工厂开工，全县工业增值统计数据迅速攀升……

　　藤县的检察官们敏锐地从经济建设的热潮中捕捉到某种威胁经济建设健康发展的走向：

　　国有资产大量流失、社会公共利益受损，而一些国资管理者、相关职能部门又殆于行使诉权，从而使受损的国资和公共利益面临无可挽回的危险。

　　记者获悉，就在藤县检察院1号民行督促立案书和督促起诉书正式成文后的次日———4月13日，第2号民行督促立案书和督促起诉书紧随其后发出，案情涉及某信用社迟迟不补交县国土局116.8万元土地使用出让金。7天后，这笔土地使用出让金尚未进入法院审理程序即全部归位。

　　4月至6月，藤县检察院立案调查8件案件，向有关国有资产监管部门发出督促起诉书8件，向法院提出支持起诉3件，督促起诉后为国家挽回巨额国有资产118万多元。

　　占90%民行案不应是法律监督盲区

　　今年3月以前，民事督促起诉工作在广西还是一片空白。

　　记者在《藤县人民检察院办理民事督促起诉案件的规定(试行)》中看到了“民事督促起诉”的清晰定义：“人民检察院对负有国家或社会公共利益监管职责的有关监管部门或国有单位不履行或怠于履行职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济，督促其及时提起民事诉讼。”另外，试行规定中还列出了可以督促有关监管部门或国有单位向人民法院提起民事诉讼的七种情形和不属于人民检察院督促起诉范围的三种情形。

　　不久前刚刚因病故去的广西壮族自治区人民检察院检察长罗建平，4月10日赴梧州调研时来到藤县检察院，他当时说的一段话让周远宏印象深刻：“民事行政检察工作很重要，我们司法机关办理的案件中有90%左右的案件是民行案件，我们要改变以往在一些案件办理中重刑事轻民事的做法，着力加强民事行政检察工作，延伸法律监督触角，做到耳聪目明，努力消除法律监督盲区。”

　　一个多月后的5月16日上午，《梧州市检察机关办理民事督促起诉暂行规定》获通过。这意味着，藤县检察院的创新举措得到梧州市检察机关上下一体的认可。

　　从督促起诉到支持起诉的探索

　　记者从梧州市检察院了解到，市院决定由工作基础比较好的藤县检察院先行开展督促起诉工作，重点对国有土地出让金流失案件进行督促起诉。

　　出于审慎的考虑，梧州市检察院明确规定，民事督促起诉案件在实体上必须符合三个条件：即发生了损害国家利益、社会公共利益的事实；被督促起诉主体无过错；被督促起诉主体无意向人民法院提起民事诉讼。

　　上半年，藤县检察院深入到有关部门调查研究14次，召开座谈会、联席会5次，发现案件线索4件。同时，通过悉心沟通，藤县国土资源管理部门对督促起诉的重要作用有了更深刻的认识，转变了原来不理解、不愿配合的态度，主动开展自查自纠，把国有土地出让金存在流失隐患的情况汇总报给检察院。

　　记者采访藤县国土资源局局长唐有文时，这位局长感慨地说：“检察院对我们工作的支持真是太大啦！”

　　唐有文调任藤县国土资源局局长不久，任前他就有所耳闻：在这个部门当一把手麻烦太多。因为考核地方领导政绩中很重要的一条就是招商引资，而招商引资又往往与土地开发关联。某领导引来建设项目，要求国土部门办土地证，先撂下这样一句话：“3天办不下来，我免掉你！”

　　“不顶不行，因为国家有严格的法律法规；顶了，恐怕连工资都保不住。再加上地方领导调动频繁，在具体部门做负责工作的领导压力太大。”唐有文实话实说，“不过，现在领导的法治观念都增强了，有检察院协助，帮我们解决了许多工作困难。”

　　周远宏对记者说：“我们这项监督是基于广义的检察监督与出于维护国家利益和公共利益来开展工作的，同时又是为地方政府保护国有资产和公共利益的，所以我们就应当争取地方政府的大力支持。”

　　检察机关发出第1号和第2号督促起诉书后，在政府相关部门中引起极大震动，县委、县政府领导就此进行了商讨，达成的共识是：检察院这项工作对防止国有资产流失是项得力的措施，对地方经济发展是个有力的促进，应当给予大力的支持。

　　5月上旬，藤县县委、县政府组织召开了由检察机关、财政局、审计局、建设局、国土资源局等单位领导参加的防止国有资产流失联席会，成立了国有资产应收未收清理工作小组，按照《办理民事督促起诉的规定》，向有关部门分别发出督促起诉书。

　　依照《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条规定：机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。这条规定被视为检察机关支持民事起诉的原则规定。但是，司法实践中支持起诉的案例并不多，主要原因是民事诉讼法对此没有具体的操作性规定，检察机关支持起诉的地位、具体方式和程序缺乏明确具体的规定。

　　但在藤县，检察院却做了积极尝试，他们在民行案件督促起诉的基础上探索检察机关支持起诉的路径。

　　今天上午9时，广西藤县人民法院开庭审理藤县国土资源局诉藤县雅照钛白有限公司拖欠国有土地出让金案时，检察院的民行检察官以支持起诉的身份出现在法庭上。

　　庭审开始后，藤县国土资源局的委托代理人宣读了民事起诉状，藤县人民检察院宣读了支持起诉书。

　　在法庭辩论阶段，原告的委托代理人发表了意见，检察机关发表了庭审程序意见，对庭审程序的合法性进行了确认。

　　据悉，该案为藤县人民检察院自今年建立督促起诉制度以来首次由检察官出庭支持起诉的民事案件，也是广西首例由检察官出庭支持起诉的民事案件。

　　有关人士称，无论怎样，藤县法院今天出现的这一情景，将会引起法学理论研究者和法律实务工作者的极大关注。

　　支持起诉运行亟待法律细化

　　我国现行民事诉讼法规定了支持起诉原则，但是十多年以来，司法实践中支持起诉的案例并不多，主要原因是民事诉讼法对此没有具体的操作性规定，导致无章可循，许多单位和组织都缺乏相应的积极性。近来一个引人注目的动向是，各地检察机关积极开展了支持起诉的探索与试点，为这一被长久搁置的原则重新注入了活力。

　　对于检察机关能否支持起诉，目前存在两种观点。否定者认为，检察机关置身于民事纠纷之外，在民事纠纷中不享有权益，亦不承担义务，其不享有诉权；肯定者则认为，民诉法第十五条中的“机关”当然包括检察机关，检察机关支持起诉是法律赋予的职权，也是当事人合法权益获得司法救济或社会救济的途径。

　　需要注意的一个背景是，在现实生活中，公共利益得不到有效保护的问题日益突出，主要表现为某些单位和个人为了追求本部门或个人的私利，造成国有资产流失、严重破坏自然环境、扰乱市场经济秩序等。针对以上种种行为，就此提起诉讼的案件却寥寥无几，有法学家将原因归纳为四个：少数组织或公民恶意串通，损害国家、集体和社会公共利益，致使无人行使诉讼权；公民、法人法律意识淡薄，不知道行使诉讼权；公民、法人民事行为能力欠缺，无公益代表人而无法行使诉讼权；民事侵权关系中加害方与受害方地位、能力的巨大差距，致使受害方不敢行使诉讼权等。

　　面对这种现状，必须要设定一个能够代表公共利益，而且拥有足够有效法律手段和权威的主体支持受损害的当事人提起诉讼。

　　专家指出，检察机关参与部分涉及国家利益、社会公益和公民权益保护的民事案件，是世界上许多国家的通例。其实，公共机构与私人的对抗并不可怕，导致失衡的并非源于身份，而是基于特权，只要检察机关在参与的民事诉讼中与对方当事人享有平等的诉讼权利，承担平等的诉讼义务，并且并无自身利益，不享有任何特权，就不会产生权利义务失衡的状况。

　　在社会公益急需予以维护的现实情况下，检察机关通过支持原告起诉的方式参与到民行诉讼中，避免了法无具体授权的难题。然而，由于概念、法理的束缚，在支持起诉的范畴内探索检察机关对国家利益和社会公共利益的保护，必然存在重重困难。目前，支持起诉的方式和程序不明确，支持者在诉讼中的程序地位如何，均没有规定。因此，许多专家呼吁，有必要脱离支持起诉的狭窄层面，整体构建检察机关参与民行诉讼的制度。

　　从目前的实践来看，检察机关支持起诉的案件大都涉及国有资产流失。专家提醒，检察机关支持起诉，应避免走向名义上是保护国有资产、实际上对公民或私有财产造成侵害的极端。在法律没有具体程序规定之前，检察机关支持起诉应当尽可能加强自身规范，充分考虑被告的合法利益。

　　丘果兴