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被媒体火热追捧的“法学专家介入城管执法”，其实已流行多年了。我国行政法学权威专家应松年教授今天接受《法制日报》记者采访时对记者说。
专家称，法学专家越来越多地介入，说明我国的城市管理执法正在结束“整与管”的探索阶段，迈向依法“为民服务”的文明执法之路。
至于如何彻底解决目前存在的乱执法问题，专家也给出了破题之术。
“服务”与“柔性执法”是城管执法根本
出台“城市管理执法条例”统一城管执法
完善的法定的监督机制确保执法公平透明
本报记者 陈煜儒
“我已经上岗了，主要是查看案卷，关注城管执法大队体制是否顺畅、执法管辖是否有问题，然后写出调研报告，从法律和理论上给与指导。
”10月12日，中国民族大学法学院教授熊文钊对记者说。
熊文钊是10月8日媒体报道的三位介入北京市城管执法的法学专家中的一位。
据介绍，三位专家每周至少要在城管部门工作1天。在1年的任职期间内，法学专家将拥有包括列席城管执法局和区(县)城管大队的办公会，对城管重大决策发表意见等9项“权力”。此次介入被媒体称为“全国城管系统的首创”。
“其实，法律专家"顾问"城管执法已流行多年了。”中国城市管理执法专业委员会主任、国家行政学院教授应松年今天接受《法制日报》记者采访时说，各地城管执法局或执法大队积极邀请法律专家对其执法行为进行指导，说明我国的城市管理执法正在结束“整与管”的探索阶段，积极迈向依法“为民服务”的文明执法之路，为政府树立了一个“执法即服务”的窗口。
“城管执法虽然存在这样或那样的问题，但是完全可以通过立法统一规范城管执法行为，通过在城管内部建立投诉机制的办法，解决目前存在的乱执法问题。”应松年说。
从“整治”到“服务” 1993年冬天，北京苹果园地铁站的一个令人辛酸的场景，记者至今难以忘怀：一名城管执法人员推搡着一个推车卖烤红薯的小贩，那人边躲边央求，换来的却是“被拽着耳朵向前走”。
据了解，那时，我国只有一部行政诉讼法，涉及城市管理的权力基本都分散在各职能部门的规章里，到底谁该管理无证摊贩、怎么管理，知道的人很少。
1996年行政处罚法出台，人们发现，大街上的“大盖帽”比比皆是，卫生执法、工商执法、环保执法、园林执法……
“时任全国人大副委员长的王汉斌说，城市里"大盖帽"太多了，一个"大盖帽"一种执法权，建议把他们的行政执法权集中起来，于是有了从1997年开始、由国务院推动的相对集中行政处罚权的试点工作。”应松年感慨道，10年的经验证明，城管执法是行政管理体制改革的一个突破口。今天的大部制改革就是这种行政权集中的延伸，说明我们没有走弯路。
“在这10年的探索中，城管执法虽然在户外广告、交通排堵、卫生环境、河道安全、违章建筑、乱设摊点、乱倒渣土等方面进行了整治，为城市的文明秩序作出了巨大贡献，同时也暴露了城管执法的很多问题，如乱执法、不作为、暴力执法等。”三位法律专家中的另一位、北京大学法学院教授湛中乐告诉记者，随着行政复议法、行政监察法、行政许可法的陆续出台，法治政府的服务理念深入人心，民开始告官、官开始束权，城管执法也由过去的“整治执法对象”转向“服务为民”。
一个美丽的城市，没有城管怎么得了？城管的“管”多少年来一直就是老百姓议论的焦点。
应松年说，城管干好了，老百姓认为他们是应该的；干坏了，社会舆论从来就没有向他们倾斜过。因此，很多城市执法局的负责人都深深地意识到，“服务”与“柔性执法”才是城管执法的根本。奥运期间，城管与执法对象的融洽关系证明，“柔性执法”与“公民配合”是城市管理和执法非常值得探索的一个新课题。
需要一部统一法规 据了解，目前，各个城市管理执法出现的问题、执法经验的总结等工作，一直是在一个非政府组织机构提供的平台上，以政府职能部门参与运作的方式，悄然而积极地推动着。因为基层的任何一个职能部门，在中央都能找到管理部门，惟独城管执法找不到。
设在中国法学会行政法研究会下面的城市管理执法专业委员会就是那个非政府组织平台。“其实，行政法学者们只是参与这些问题的法理研究，试图从理论的角度协助实践者。”应松年告诉记者，青锋就是“实践者”之一。
作为国务院法制办政府法制协调司司长，多年来，青锋一直联合各城市执法局的局长，研究我国城市管理执法的经验和问题。
“很多媒体报道，城管的角色尴尬，是一个来路不明的"野孩子"，与很多部门执法发生矛盾，这是一种误导。”10月12日青锋对《法制日报》记者说，“城管”是社会上的简称，其有三层含义：城市管理局、城市管理综合执法局(各城市叫法不一)或是城市建设监察队伍。在人们的观念中，“城管”就是城市管理执法这部分，因为它使分散的执法力量得到整合，在一定程度上解决了以往城市管理多头、分散带来的诸多弊端，是真正意义的行政体制改革。
青峰说，城管执法是有法律授权的，行政处罚法第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。至于属于城管执法范围的卫生执法、工商执法、环境执法等，其执法主体和法律依据都没有改变，只不过通过城管执法局这样的单位，将其相对集中起来进行执法而已，任何一种执法行为都可以在相应的部门法律法规中找到依据。
“我们一直在考虑是否可以出台一个"城市管理执法条例"，来统一规范城市管理执法行为，但是目前条件还不成熟，因为我们没有办法肯定一个城市到底应该具备哪些权力？又有哪些权力应该由城市管理执法部门来行使。”应松年说，城市管理执法是一种地方权，不一定需要中央权，这就是为什么中央目前没有设管理“城管”机构的原因。现在各地的城市管理执法都在按当地的特点做，很不统一。尽快制定一部统一的城市管理执法法规，是实务界与行政法学界追求的目标。
内部需建投诉机制 采访中，一些法律专家对记者说，应该用法规形式确立的还有城管执法的监督机制。
曾经发生过这样一件事：山西某小城市的一位“城管”的妻子无意透露了一个秘密，每年冬天，她家都不需要买葱和冬储大白菜，因为老公单位罚没的大葱和白菜就足够吃一冬的了，有时吃不完，还要送朋友。
蔬菜本身值不了多少钱，被没收后摊贩也懒得追究，而涉及到价值较高的财产，如三轮车、电烤箱等时，执法人员与执法对象的激烈冲突就在所难免。据悉，大多数暴力抗法事件都与没收财产有关。
城管没收后的财产应该怎么处理呢？城市管理执法专业委员会秘书长、北京市城市管理综合行政执法局局长车克欣向记者解释，“没收”是行政处罚里的暂扣措施，行政相对人在7天内到城管执法大队接受处理后，可以取走自己的物品。在北京，这种暂扣措施的行使是受限制的，不到万不得已，不鼓励执法人员使用。
车克欣说，城管执法人员处理一个流动摊贩，要适用涉及工商、市容、占道、园林等方面的多种相关法规。执法人员对摊贩进行现场处罚时，只有50元以下的权限，罚款全部上缴国库。针对50元现金罚款的监督，北京市城市管理综合行政执法局通过设置一些制度进行监督，如处与罚相分离、警示执法人员、社会监督等，市局设置了热线监督电话，任何一个执法对象均可举报和投诉执法人员的违法行为。
“在北京市城市管理综合行政执法局每年平均受理的30万投诉电话中，只有0.5%指向执法人员。”车克欣说。
应松年认为，北京市的热线电话监督只是一种探索，只有完善的、法定的监督机制才能确保城管执法的公平与透明，因此，城管内部有必要建立一个投诉机制。
“城管执法行使的主要是处罚权，因此最容易与执法对象产生摩擦，城管执法人员的温和态度、人性光辉以及指导商贩合法经营的疏导方式，都传达着政府的意志。虽然他们只管理城市的整洁秩序，无权解决流动商贩的经营场所问题，但是他们完全可以为这些商贩提供有益的信息，力所能及地指点、帮助他们解决生活出路问题，做到这一点，就等于点燃了执法者与被执法者的和谐之光。”应松年满怀希望地表示。
本报北京10月12日讯
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