成都温江：农地“确权”与流转
改革难度超出预想，政策冲突成农村产权制度改革的掣肘。土地流转的模式并不复杂，关键是要有相应的规模化产业来支撑
■农村土地制度改革探索调查 温江篇
10月13日，成都市农村产权交易所正式揭牌。
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“我们为什么要搞农村产权制度改革？”
“农村产权制度改革就是对农民家庭联产承包土地经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权和林权，进行登记确认，让农民与城镇居民一样享有同等物权。”
9月底，当中国经济时报记者在成都市温江区和盛镇渡桥村一位农民手中看到上述这份“农村产权制度改革宣传资料”时，温江区已经有一部分农民于今年6月拿到了上述“权属”证书。
“有了‘权属’证书，我们的合法权利就有了更好的保障，谁也不能随便征占我们的土地了，房子还可以通过担保进行抵押贷款，土地可以真正创造出财富，这是好事。”温江区和盛镇临江村的村民告诉本报记者，通过农村产权制度改革，他们希望城乡土地能够同证、同权。
土地“确权”登记
2007年6月，国务院批准重庆、成都两地设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，迈出了统筹城乡发展的重要一步。
2008年，成都市委、市政府开始启动一项重大改革，就是推进农村产权制度改革试点。都江堰、温江、双流、大邑等4个区市县和14个优先发展重点镇，则是这次改革首批试点。
提到农村产权制度改革，就不能不提成都市委出台的“一号文件”——《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见试行》（成委发［2008］1号）。
据了解，这份由成都市委办公厅印发的230份文件锁定的改革重点是开展农村集体土地和房屋确权登记、创新耕地保护机制、推动土地承包经营权流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权流转试点等方面。
一位消息人士告诉记者，虽然这份文件在下发后不久又被全部收回。但是，改革的步伐已然开始。
“现在，我们正在对全区集体土地进行确权登记，然后核发相关的确权证书。”温江区统筹委的一位负责人在接受本报记者采访时表示，确权的过程是先对村里的土地进行测量，由地方国土资源局等相关部门参与，然后将测量的结果公示，以此为依据，再由当地国土局、房管局、农业局发放各种权证。
“目前，拿到确权证书的村民只占一部分，其余的部分正在进行测量登记，大约今年年底能够全部登记完毕。”上述负责人告诉记者，目前全国正在开展第二次土地调查和集体林权制度改革，确权登记工作将与此一并开展，这也为以后土地、房屋流转试点提供了基础数据。
不仅是温江区，在成都市双流县，农村集体土地确权发证的工作也正在进行之中。
“去年年底，双流已经开始在全县培训与宣传，今年3月正式启动，4月底已有3个镇5个村完成测量登记，目前还有19个镇正在推进。”双流县土地流转中心一位工作人员告诉记者，这是成都正在进行的集体土地确权登记的新尝试。
拿到确权证书只是第一步，让农民把自己手中的财富——土地，真正变成可以在市场上流转的资产，是成都市农村产权制度改革的主要目标。
与此同时，成都市的“一号文件”中也有这样的内容：“明确农村房屋产权，确认农村房屋所有权，核发房屋所有权证，支持农村集体所有的未利用地承包经营权流转。”该文件提出，逐步建立城乡统一的房屋产权流转制度，包括农民自建房屋和新居工程。
而在“一号文件”出台后，由成都市委、市政府牵头组建的成都现代农业物流业发展投资有限公司于今年4月挂牌成立。据透露，该公司将主要提供“行为担保”和“信用担保”两项业务。除对土地承包经营权、林权等流转行为进行担保之外，还将对利用宅基地、农村房屋、新居工程等抵押融资进行担保。
本报记者于9月中旬致电该公司进行咨询时了解到，目前已有几个土地承包经营权的担保案例正在运作，而宅基地的担保工作也有一宗案例正在洽谈之中。
至此，成都市搭建的土地与房屋流转平台已经初具模型。
土地规模化流转
在这场农村产权制度改革中，如果说土地“确权”后经过担保可以抵押贷款是成都市在土地产权制度改革中的新尝试。那么，土地规模化流转显然已经取得了不错的效果。
“在温江，有三种土地流转和规模经营方式。”温江区统筹委一位负责人告诉记者，第一种方式是按照“大统筹、大集中”的思路，对农民“双放弃“（即自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权）后的宅基地和耕地两类土地实施整理，推进土地跨区域流转。
这种模式主要针对已经在城市找到工作、而且家庭收入中有80％以上是非农收入、又拥有宅基地和耕地的农户，通过申请双放弃，由当地政府部门进行核查批准后，入住政府统一建设的集中居住点，户口变成居民，进入失地农民社保系统。
“申请双放弃的农户达3000多户，经过筛选，首批获准双放弃的农户有1000多户。”温江区统筹委相关负责人表示，这些‘双放弃’的农民在获得政府一定补偿后，将进入集中居住点居住。
据了解，温江像这样的集中居住点除了即将入住的“大同上郡”小区外，还有一些正在修建当中，资金全部由政府来出，“双放弃”的农民人均面积在35平方米以内的，只需花300元／平方米－400元／平方米的优惠价就可购买到房子。
“在温江，愿意选择‘双放弃’的农民很多，因为很多人都在城里找到了稳定的工作，农村的种养业已成为他们的副业了。只是目前政府建房的速度跟不上需求，因此，‘双放弃’的模式尚没有大面积开展。”
除了上述“双放弃”的方式外，温江区还以农业产业化项目规模化经营为依托推进土地集中流转，另外，还将集体资产、集体土地股份化后进行统一流转。“2007年，全区土流转总面积达7．5万亩，占农用地面积的41％，规模以上经营面积达5．6万亩。”温江区统筹委一位负责人表示。
而在双流县，记者了解到农业园区是当地土地流转的主打模式。
“农民将手中的土地交给村集体经济组织，由村集体经济组织与农业项目公司签订流转协议，农民每年收取相应的租金。”双流县农发局一位工作人员告诉记者，双流县共有农业用地121万亩，目前已经流转的农业用地40多万亩。
“把土地流转以后，农民每年每亩地收取900斤大米（依当时市场价格）的租金，三年后开始递增，每年每亩递增50斤，到1200斤时封顶。另外，可以就地在这些农业园区务工，每天工资约40元左右。同时，从土地闲置出来的年轻人可以去城里打工。”双流县彭镇农业经济发展办公室的工作人员向记者介绍，以上这三项收入加起来，比过去种地的收入高很多。
双流县土地流转中心一位工作人员表示，土地流转的模式其实并不复杂，关键是要有相应的规模化产业来支撑。“我们的目标是先发展农业产业园区，通过园区带动乡村旅游热潮，进而发展餐馆娱乐业，除了农业，还要有第三产业，这样农民才能真正富起来。”
据了解，双流目前已经启动了昆山都市农业园区、新兴特色蔬菜园区、九江蛟龙现代农业园区等19个园区。
在规模化土地流转的同时，借着成都市农村产权制度改革的机遇，推广集体土地经营权转让、抵押也在双流县有所突破。
“过去没有过这种模式，但今年出现了四宗集体土地抵押贷款案例，抵押面积一百三十亩左右，从农村信用社获得贷款一百万元，用于村集体组织购买鱼饲料、肥料以及补充资金流等用途。”双流县一位负责土地流转的工作人员告诉记者，双流县在土地经营权转让方面也搞了试点，以后这两方面可能会有大的动作。
改革尚待深化
是改革，难免会遇到阻力。
从一开始对集体土地进行确权登记，压力就显而易见。“农村集体土地的权属关系很复杂，有很多都是历史原因形成的。”温江区统筹委的工作人员表示，“确权登记”本身就是一个基础性、复杂性、艰巨性并存的工作——首先要明确有多少土地，其次要清楚有多少人占有和分配土地。“而且确权测量登记的工作量很大，的确不好做。”
“政府宣传解释清楚以后，我们也愿意拿到权属证书，这样我们的合法权利就有了保障，不管是转租经营权还是征地，都得和农民面对面来谈了。”温江区和盛镇临江村一位村民告诉记者，虽然他们愿意确权，也愿意把土地大规模流转出去，但同时也担心今后流转的项目出了问题又咋办。“最好政府能够出台一些政策，控制流转风险。”
改革难度超出预想的，还有“耕地保护基金”的落实。
按照“一号文件”要求，耕保金由市和区市县共同筹集，其主要来源：一是每年市、区市县两级的新增建设用地土地有偿使用费；二是每年缴入市、区市县两级财政的土地出让收入的一定比例的资金。据改革试点工作的人员透露，成都市每年需要落实26亿元左右的耕保金，“这个测算出来的数字，现在成了各级财政最烫手的山芋”。
除了改革推动难度与资金难度之外，政策冲突更是这场改革的束缚。这也是记者深入当地采访时，不断听到地方相关负责人一种比较回避的表态：一切都在探索，只做不说。“土地产权制度改革是一个涉及多方面的话题，进一步是改革的成功，退一步是改革的流产。”
成都市政策研究室经济处处长邓立新表示：“农村产权制度改革要与工业化和城镇化联动推进。现在很多改革一旦深入，就要与现行法律、金融政策发生冲突。
全国政协常委、全国政协经济委员会副主任厉以宁表示，当前发展农村经济的瓶颈是农村金融服务严重滞后，而制约农村金融发展的是现行农村产权制度，尤其是农村宅基地管理制度，宅基地和住宅不能流转、不能抵押，不利于农民致富和农村经济发展，不利于农村剩余劳动力的转移，严重阻碍了城镇化进程。
有专家表示，改革完善农村土地制度和土地管理政策，特别要明晰农村耕地、宅基地、住房等资源的财产权利，给农村居民核发房产证、土地使用权证等财产权利证书，并允许其抵押转让；要建立农村不动产的抵押登记、交易流转制度。
“物有其主、主有其权、权有其利、利有其责。”农村产权制度改革的目标，就是逐步健全产权归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。
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