中青报：土地流转应约束基层政府的权力惯性

　　土地流转应约束基层政府的权力惯性

　　印斌

　　中共十七届三中全会“允许流转土地经营权”的政策出台前后，不少媒体报道，土地流转在一些地区已经悄然运行了多年。安徽小岗村的严德友支持、推动土地流转已有10余年时间，屡经波折（《新京报》10月13日）；广东中山市一些乡镇也在好几年前“敢为人先”，将分散在农民手中的土地收归村集体，然后由村集体统一转包。

　　我丝毫不怀疑小岗村、中山市这些尝试的积极意义，其在局部地区、在特定时期确实能够提高单位面积的产出，也符合中央“发展适度规模经营”的政策。然而，这些尝试是不是具有普适性，会不会在后续的深化改革中走样，仅仅靠目前已经看到的这些“积极意义”，还远远不够。一时一地取得的成绩，尚需经过实践的考量，也需要政策配套、危机处置等相关措施。

　　很多论者指出，中国农村经济改革多年徘徊停滞，土地权归属是一个重要的制约因素。因此，东部经济发展较快地区如江、浙等地，早已悄然兴起了各种形式的土地流转。但是，我坚持认为，流转的前提条件是大部分农民已经获得了其他稳定的谋生手段，这些土地真的“闲散”。对土地过于分散、难以发展规模经营的经济相对落后地区，推动土地经营权流转，则应格外警惕一些危险倾向。

　　首先，土地使用性质不能在流转中蜕变，利益不能成为主要甚至是唯一的衡量标准。从一家一户的小农经济转变为集约生产的规模经济，实现一定程度增值显然没有疑问，但一时的高利润，并不能成为要求农民必须拿出土地实现规模经营的理由。更何况，考虑到市场因素，这种利润是会逐年递减的。如果单纯讲求利润的话，农田变成建设用地获取的瞬间利润更高。

　　也就是说，确保农民的地权依然是土地流转的核心，这一点绝对不能变。因为在目前的中国，在某种程度上，土地依然具有最低生活保障的功能。以经济为诱饵，从一家一户那里把土地拿走，那么，中国农民最后的一层低水平保障也失去了。由此产生的复杂社会问题，会很难消弭。从改革前景看，名义上农民还有土地经营权，但土地都被以流转的方式拿走，也就违背了改革的初衷。

　　由此，还有第二重担忧——地方政府不宜在这个过程中享有太多的裁量权，因为单个的农民根本无法与地方政府的规模经营冲动对抗。农民的意愿，在政府的强制下，往往存在被绑架的危险。在现有政策、法律格局下，地方政府仍有办法从农民那里把大片耕地拿走，大搞建设。一旦流转受到政策鼓励，如何约束政府的政绩冲动？只要熟悉中国基层政府施政惯性的人，大概都会有此担忧。

　　土地失守，农民很可能变成流民。那么，原本限定在经济领域的问题，不免政治化了。我们当然很愿意从积极的方面想象地方政府、基层政府的各种努力，但囿于目前的政绩评价惯性，其将政府强制演变为农民自愿，大概不会是夸张的说法。所以，土地流转必须警惕地方政府无所不在的自由裁量权，限定其过于膨胀的权力，为农民保存一点起码的“自觉”、“自愿”。

　　第三重忧虑是村组的整体规划、统一发包不能替代农民的个体灵活性。若说整体规划、统一步骤，改革开放以前的“人民公社”应该最具有规模，可结果如何呢？任何改革都不能矫枉过正，多样性是经济活力的根源，宜统则统，宜分则分，还是应该按经济规律办事，而不应盲目冒进。更何况，中国农村情况千差万别，各地经济发展水平很不相同，在政策设计上一定要留有余地。

　　我认为，农村土地改革牵涉面实在太广，千万不能再搞“一刀切”，“一个模式”，应当允许、鼓励农民从经济规律出发，自行摸索适宜的经济增长方式。同时，各方面的政策配套也一定要跟上。