无论是厚若砖块的法律法规汇编，还是汗牛充栋的法学研究专著，任凭你翻个底儿朝天，有关“民事督促起诉”的字眼恐怕片字难寻。
然而，就是这么一个在理论研究和法律法规中都一片空白的制度，却在吴越之地，发挥出了惊人的力量：从2004年到2008年9月，不到5年的时光里，浙江省检察机关依据这项制度，办理民事督促起诉案件1700件，追回国有资产15亿余元。
一项创新的制度，封住了吞噬国有资产的“血盆大口”，让代表国家行使监督权的检察机关角色定位更为准确，同时也得到了最高人民检察院和浙江省委、省政府的肯定。
检察官坐上原告席 案子胜了检察机关身份惹争议 浙江省检察院在探索民事督促起诉制度的道路上，实际上并非一条坦途。用浙江省检察院民事行政检察处处长傅国云的话来形容，“有过一番波折”。
2000年，浙江全省的房地产行业开始火爆，随之而来的是国有土地出让交易非常频繁。由于我国处于经济体制转轨与社会结构转型的特殊时期，法制不完善等多方面原因，国有土地出让交易让不少国有资产成为房地产老板觊觎的“美餐”。
“有的是一点一点地蚕食，签署交易合同后，先交一部分钱，后面的以各种借口拖着不给。有的干脆直接鲸吞，大量的国有资产，一纸合同之后，就成了个人的。”傅国云说。
作为土地出让的监管部门———
国土资源管理部门也存在监管不力或“猫鼠一窝”的现象。记者了解到一个数据：在2001年至2005年这个时间段里，浙江全省国土资源部门有大大小小28位正副局长涉嫌犯罪，落马受审。
“看着国家的财产哗哗地流进个人腰包，我们怎能不着急，不心疼？”作为全省检察机关民事行政检察业务的主管者，傅国云语气很急迫。
终于在2002年，浙江检察机关对国有资产流失状况亮剑！这年5月，浦江县检察院通过调查获悉：浦江县良种场(国有事业单位)通过一家拍卖公司，将所属浦阳镇小北门巷48号房地产以62万元的价格拍卖给洪某等19人。
“这一价格大大低于该房地产的实际价值，当时有关机构评估价格为110万。”浦江县检察院民事行政检察科科长邵晓东回忆说，检察机关还查明，竞买人洪某与其他4个竞买人有恶意串通行为。
是坐观国有资产白白流失，还是该出手时就出手？浦江县检察院选择了后者。浦江县检察院以原告的身份，走进了法庭，主张县良种场处理国有资产的行为，严重损害了国家利益，扰乱了社会公共秩序。请求法院判决这一房地产拍卖行为无效，依法制裁被告的民事违法行为。
2002年11月28日，浦江县人民法院作出判决：确认双方签署的合同无效，并对拍卖公司向浦江县良种场和19名买受人收取的3.72万元佣金，以及5个买受人恶意串标，各非法所得的2.5万元依法没收，并各处500元罚款。
“案子胜了，国有资产保住了，我们很欣慰。”傅国云说。然而，检察机关在民事案件中当了原告，这在司法领域来说，可以算作是“石破惊天”了。
当年，这起案子被搬上了中央电视台的《今日说法》栏目。著名的民法专家、中国政法大学教授江平在点评此案时指出，国有资产流失一般由国有资产管理部门来负责，如果当检察机关提出司法建议，穷尽了其他办法后，他们仍置国家利益于不顾，在这种情况下，为了保护国家的财产和利益，检察机关介入可以理解。
“检察机关为了避免国家利益受到损失，坐到了原告席上。但终究《民事诉讼法》还没有这样明确的规定。”江平说。
浦江县检察院敢于“吃螃蟹”的举动，不仅在被告人中掀起波澜，而且在当地乃至全国法律界引发了一场讨论。
我国法律规定，检察机关是国家的法律监督机关，检察机关的职责是：对属于检察机关自身职权范围内案件的侦查；对刑事案件提起公诉；批准逮捕；对民事诉讼活动进行法律监督。
有的专家直言不讳，认为检察机关是“越俎代庖”。当国家利益受到侵害时，检察机关有监督职能，但监督和起诉主体是两个概念，检察机关不是民事诉讼的主体。参与民事诉讼，身份无法界定。
到位而不越位 柳暗花明走出民事督促起诉新路子 “办了好事，却惹来了争议。”傅国云有些困惑，难道要眼睁睁地看着国有资产流失？国有资产流失的“黑洞”拿什么好的措施来堵住？
为走出困境，探索新路子，2003年初，傅国云和同事们多次深入基层，对基层检察院积极采取检察建议或支持国有单位起诉等方式挽回国有资产损失的做法进行调研，并进行理论上的论证与提升。
“法律给我们的定位是监督机关，向前迈一步，就可能是越位，我们为什么不能在监督上做些文章？”
作为武汉大学的法学博士，傅国云理论功底很深厚。经过深思熟虑，傅国云在国内法学界首次创造性地提出“民事督促起诉”的设想，即针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责，且案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益。
民事督促起诉制度设想提出后，立即得到浙江省检察院领导的认可。浙江省检察院检察长陈云龙认为，民事督促起诉性质上属于检察机关对国有资产监管权力的监督，是保护国有资产的一种公力救济，符合法律监督机关的宪法定位。
2003年下半年，浙江省检察院首先选择具有一定的支持起诉工作经验的丽水、温州、金华等地开展民事督促起诉工作试点，边实践边总结，逐步完善。
2004年，民事督促起诉制度正式在长兴县试水，意味着检察机关首次以监督者的身份，督促有关部门提起诉讼。
当年，长兴县财政局1000余万元公款被两名犯罪嫌疑人挪用，并在打入陈某开办的公司账户后被提走，虽经长兴县检察院全力追缴赃款，仍有500余万元公款未能通过刑事诉讼程序追回。
“经过认真调查，我们的反贪部门发现，虽然陈某出借公司账户客观上为这两人犯罪提供了方便，但是并无犯罪主观上的故意，因而不构成挪用公款的共犯。”傅国云分析说，当时，侦查部门遇到了瓶颈，案子有几分棘手。
就在刑事追诉“山穷水尽”的时候，傅国云一拍脑袋，“有了！”民事督促起诉制度正好可以让这个案子柳暗花明。
傅国云亲赴长兴县指导办案。根据这500余万元公款已实际进入陈某公司账上的事实，决定以不当得利为由督促县财政局提起民事诉讼来追回国有资产损失。
“当我把制作的全省第一份民事督促起诉书捏在手中的时候，心里满是期待。”当时办理此案的长兴县检察院检察官韩惠民回忆说：“县财政局也正为此事闹心，我把督促起诉书交给他们的时候，他们一下子来了精神。”
发督促起诉书，起诉、判决、执行，一切如行云流水。
几天后，陈某如数归还500余万元国有资产。“这次是痛痛快快地打了一个胜仗，无论是司法实务部门，还是理论界，没有半点不同的声音。”傅国云颇有感触地说，到位而不越位，民事督促起诉走出了一条保护国有资产的新路子。
国家利益到公共利益 7种情形下督促有关部门提起民事诉讼 长兴县检察院这次“漂亮转身”，让民事督促起诉从纸面步入实践，从理论层面的制度设计，变为一件实实在在保护国有资产的利器。
就是从这一年开始，民事督促起诉制度在浙江检察机关全面铺开，各地检察院运用这一制度，堵住了一个又一个国有资产流失的黑洞。
”民事督促起诉是一个新生事物，要用得好，监督到位，而不能滥用。“傅国云认为。经过4年多的探索后，浙江省检察院于2007年8月出台了《浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定(试行)》，统一规范了民事督促起诉的条件、程序及相关制度，增强了可操作性。
”这个规定，成了我们基层一线办案检察官的指南。“新昌县检察院民事行政检察科科长李斌告诉记者，什么情况可以启动民事督促起诉，什么情况检察机关不宜介入，翻开一看，一目了然。
在《规定》的第3条明确指出，检察机关在国有土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源出让、开发过程中，国家或社会公共利益受到损害的；在国有文物保管、收藏、使用、保护过程中，国家或社会公共利益受到损害的；在公共工程招标、发包过程中，国家或社会公共利益受到损害的等7种情形下，可以督促有关监管部门或国有单位向人民法院提起民事诉讼。
“检察机关的督促起诉职能不宜范围过大。”傅国云强调说，因集体经济组织或有关主管部门不履行或怠于履行职责，损害集体利益的，我们没有纳入检察机关的督促起诉的范围，应该充分尊重双方当事人的意思自治。
在整个社会变迁、经济转型的过程中，国有资产大都以隐蔽方式悄悄流失。很显然，检察机关要做到药到病除，少不了财政部门、国资管理部门、审计部门等有关部门的相互配合。
2008年6月17日，浙江省检察院和浙江省国资委会签了《关于积极运用检察民事督促起诉保护企业国有资产的意见》，就两家探索建立运用检察民事督促起诉、保护企业国有资产的协作机制，加大保护企业国有资产力度作出了具体规定。
”5年来，尽管民事督促起诉取得了一定的成果，但终究还是全新的探索。“傅国云说，比如在实践中，更多的基层检察院注重在国家利益受到侵害时进行督促起诉，而对于环境污染等社会公共利益受到的损害关注还是不够。
浙江检察机关的探索已经在司法实务界、法学理论界引起较大反响，并受到最高人民检察院的关注。今年初，最高人民检察院研究部门还来到浙江深入调研该项工作。
”我们会积极配合高检院开展包括民事督促起诉在内的有关公益诉讼的立法调研工作，及时提供实践素材和依据，为检察机关民事督促起诉工作真正纳入立法、确立为制度创造条件。“傅国云表示。
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