村民自治法律困惑：改一部法还是立多部法(图)

新一轮农村改革的法律解读

　　本报记者 陈晓英

　　在南方农村土生土长二十年之后又到城市过了十年“漂流”生活的程炳文，对“村民自治”的概念“非常模糊”。在他印象中，村里很少召开村民大会，因为村里穷，没什么集体经济，也就没什么可供讨论的大事。至于村干部，以前还能在“收税收费发通知”的时候见见面，农村税费取消后，就很少见了。说到村务公开，程炳文肯定地说“有些事是公开在墙上了”，但他话锋一转说，就是不知道是不是都真实。

　　程炳文的父亲程永友已经60岁，一辈子都呆在村里，但因为只知道侍弄田头的活儿，对“村民自治”的了解还不如程炳文多。

　　而和程炳文的老家地理位置并不遥远的“中国村民自治第一村”———广西宜州市屏南乡合寨村果作屯，在村民自治的道路上显然要走得远得多：

　　来自瞭望新闻周刊的报道称，从1980年开始的28年来，合寨村村委会一直坚持用“小票箱”，由群众通过无记名投票的方式选“村官”；28年来，村里重大事情必须通过有威望、有能力的村民组成的“村民议事会”讨论研究，拿出决策方案，经过村民会议通过后才提交村委会办理；他们还有“小宪法”———《合寨村村民自治章程》，确保群众的参与权；甚至还有“小纪委”———村民主理财小组，每季度对村里财务进行逐笔审核清理。

　　村民自治在两地截然不同的表现，并非一对矛盾。事实上，在千差万别的中国农村，这两种现象均普遍存在。

　　对于此种情况，今日全文公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提到了三句非常明确的话：到2020年，“农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障”。

　　“这三项目标其实是相互联系的，只是从不同的角度进行了阐述。”北京大学法学院教授王磊今天接受本报记者采访时对此作了解读。他认为，随着我国农村这30年来的改革和探索，应当说我们在农村基层民主建设的理论和实践方面已经积累了相当丰富的经验，问题在于如何把村民自治制度建设的成果和经验提炼和转化为法律法规和政策，这对于进一步推进农村改革发展具有重要的意义。

　　二十年争论

　　村民自治逐步走向法律化

　　提示

　　村民自治的发展过程并非一帆风顺，而是伴随着争论和质疑。将村民自治原则法律化的村民委员会组织法提交全国人大常委会讨论时，争论特别激烈。直到1987年底，这一法律才获得通过，但由于争议较大，还是作了严格的限定，将该法后面加上“试行”二字。1998年，经过修订后的村民委员会组织法顺利通过，去掉“试行”二字。

　　村民自治的成功实践，被学界视为一场“静悄悄的革命”。

　　28年前，地处中国偏南一隅的广西宜州市屏南乡合寨村果作屯一棵百年大樟树下，村民们自发民主选举产生了中国第一个村民委员会。

　　据瞭望新闻周刊报道，合寨村位于宜州市、忻城县、柳江县三市(县)交界处的大石山区，1980年时当地已开始实行土地承包责任制，随着分田到户，原先生产队的凝聚力和约束力逐渐减弱，队干部对日益严重的赌博、偷盗、乱砍滥伐集体山林等现象束手无策。

　　韦焕能当时是合寨大队果作屯生产队队长，同时也是党小组长。他回忆说：“大伙在村头的大樟树下七嘴八舌地议论，有人说"大队的人连集体的林子都看不过来，哪有时间管我们的事呢？""快插田了，合伙用的水渠总该修一修，需要一个管事的组织啊。"大家议论后觉得，需要有一个名义、有人牵头去办，当时大队叫管委会，我们就叫个村委会，这个称呼既符合村里实际，又符合我们的身份。”

　　但另一个问题是：过去生产队队长是大队任命的，现在如何产生村委会，怎样来确定管事的人呢？韦焕能说：“没有人来任命，谁也不能站出来说自己来领导吧。最后大伙一合计，每户派1人选举出村委会，依得票多少来确定在村委会中的职务。”

　　1980年1月25日，果作屯举行民主选举，当时没有指定候选人，每名代表在一张两指宽的纸条上，以无记名投票方式选出主任一名、副主任两名、出纳员一名、会计员一名。韦焕能说：“那天有85人参加选举，我得了全票，根据群众意见让我当主任。”

　　当年果作屯群众通过民主选举产生了我国第一个村民委员会，但究竟怎么去管？当时很多人都意识到只有建立一套管理制度，村务管理才能有所依据。当时的村委会集合群众智慧，讨论产生了“村规民约”和“封山公约”，每家每户派出代表按手印后上墙公布实施。

　　在合寨村颇具特色的陈列室里，至今还保留着原始的果作屯“村规民约”，这是一份三页纸的手写稿，虽然不算完备却让人感到它的分量，其中内容包括：严禁赌博；不准在路边、田边、井边挖鸭虫；不准盗窃；不准在河流上游洗衣、洗头梳发；经常冲码头保护清洁，等等；此外还有针对乱砍滥伐制定的“封山公约”。

　　华中师范大学中国农村问题研究中心主任、教授徐勇对此评价说，这是迄今发现的全国第一个有正式记录为依据的村委会。这一组织一开始就体现出自我管理、自我教育、自我服务的群众自治的性质，体现出“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的精神。

　　农民创造的自我管理的方式，在1982年宪法修正案中得到了确认。中国政法大学法学院教授焦洪昌告诉记者，1982年通过的宪法修正案明确规定：“村民委员会是农民基层群众性自治组织，村民委员会主任、副主任和委员由村民选举”，对村民自治的性质、形式、法律保障作了一个原则性的保护。

　　村民自治的发展过程并非一帆风顺，而是伴随着争论和质疑。以研究村民自治而见长的徐勇，专门撰文阐述了村民自治在争论中前行的艰难历程。

　　据称，将村民自治原则法律化的村民委员会组织法提交全国人大常委会讨论时，争论特别激烈。直到1987年年底，这一法律才获得通过，但由于争议较大，还是作了严格的限定，将该法后面加上“试行”二字。

　　村民自治作为一项法律制度刚起步，就面临着严峻的挑战。1989年，许多人对是否在农村继续推行以基层民主为导向的村民自治持怀疑态度，担心实行村民自治会把农村社会搞乱了。正是在这一紧要关头，中央领导同志认为现在不是争论村民自治要不要搞的问题，而是如何搞得更好。

　　1990年12月，中共中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》时，明确指出：“每个县都要选择几个或十几个村，开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型”。村民自治因此由点到面，由示范到全面推行。

　　徐勇说，村民自治在实践中创造了许多好的经验，如后来写入党代会报告中的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的“四个民主”的提法就来自于村民自治实践。

　　1998年，经过修订后的村民委员会组织法顺利通过，去掉“试行”二字。

　　“对于村民自治来说，今年具有十分重要的意义。1988年，村民委员会组织法(试行)正式实施，从而拉开了村民自治生长的序幕，迄今刚好20年。1998年，经过修订后的村民委员会组织法得以通过，村民自治更进一步发展，迄今刚好10年。2007年党的十七大则第一次在党代会报告中将基层群众自治制度列为中国特色社会主义的四大政治制度之一。”徐勇总结说。

　　新问题涌现

　　主干法律缺少枝杈难以应付

　　提示

　　村民委员会组织法是目前中国农村村民自治行为的直接法律依据。这部法律的重点是对村民委员会的组织机构建设问题的规定，而没有对村民自治的主体、客体、内容及村民自治的程序、违法实施自治行为的法律责任等作出规定。此外，配套法规的滞后严重影响了这部主干法律的实施。

　　“自治的好处就是让老百姓自己管自己，实行民主权利。不利的地方就是，自治组织中也容易出现一些弊病，如村务和财务不够公开；应该交由全体村民讨论的不组织全体村民进行讨论，尤其是村委会主任比较强势的时候，村委会委员都得听他的。”中国政法大学行政管理研究所所长刘俊生告诉记者，对于村民身边“看得见摸得着的民主”，应该一分为二地客观看待。

　　曾有实证研究人员以一个自然村为案例做过调查研究，结果显示：有42.1%的村民说没有召开过全体村民大会，有36.8%的村民说不清楚这些，其他的说开过一两次；

　　有58.8%的村民认为开会的内容是传达各级文件、讨论国内大事，有35.3%的村民认为开会无实质性内容、走形式；

　　有76.2%的村民不知道中央要求实行村务公开、民主管理的政策，只有23.8%的村民知道这一点。

　　民主决策在村民自治体系中起着关键作用。在此次调查中，知道本村开展过村庄规划的占53%，其余的对此不了解；对于村里的重大决策应该如何做出，有39%和35%的村民认为应该由村里的领导决定或由全体村民讨论后由领导决定；50%的村民偶尔被邀请参加村里的重大决策，14%的村民经常被邀请，有36%的村民从未被邀请。

　　研究人员指出，以上数据说明，农村的村务决策均在一定程度的民主基础上运作，但离有关法律制度规定的民主决策的要求和原则还有一定的距离。

　　一位三农问题学者透露说，他带领学生下乡去做有关农民参与问题的调查时发现，在一个村的村民委员会换届选举中，村民去投票的动机仅仅是为了领回两袋洗衣粉。这位学者向该村村长询问用洗衣粉鼓励村民投票的事情是否属实，他承认的确存在这种情况。

　　这位学者认为，该村村干部对村民自治的理解有偏差，没有把村民参与作为推动村民自治建设的动力。他分析说，村民自治，简言之，就是村民自己管理自己的事，它强调村民的参与。在村民自治制度框架下，村民参与绝不仅限于村委会换届选举的投票行为，还应包括表达一定利益取向、影响村庄公共政策的制定和执行行为。

　　“村民自治章程和村规民约不规范，有与法律相冲突的内容”，也是村民自治过程中一大突出问题，中共中山市委党校谢晓玲曾专门撰文指出。

　　“比如，有的村规民约违反妇女权益保障法，限制或剥夺外嫁女的权益。”谢晓玲说，还有就是对村民会议召开的规定与村民委员会组织法规定不相符。有些地方的村规定“本村重大事情要召开村民会议或村民代表会议表决”，“重大事项的决策应及时召开村民代表会议或村民会议决定”，实际中以村民代表会议代替村民会议；另外多数村民自治章程规定村民会议召开以时间次数为标准，例如“坚持每三年召开一次村民会议”、“村民会议每年至少召开一次”等，这明显违反村民委员会组织法。根据这部法的规定，什么时候召开村民会议不是以时间次数为标准，而是以事项为标准。

　　“村民的民主监督也欠规范。”谢晓玲说，有些农村还没真正建立民主监督机构，有些虽然成立了民主监督小组和民主理财小组，但这只是一种内部监督、自身的监督，缺乏外部的监督。同时村民监督小组和民主理财小组如何产生没有明确的规定，实施监督的程序不清晰，随意性大，对村民理财小组的活动监督缺位，因而所实施的监督行为没有说服力，村民不认同。

　　在农村改革、社会经济全面进步的大环境下，一些新的问题也涌现了出来。“比如村民的土地还在，宅基地也在，但他把土地的承包经营权转让给别人后住到了城里，那么他们的身份是什么？村民委员会召开的会议他们还参不参加？还有的流转给了外面的人，那么这些外面的人来了之后算不算这里的村民？他们在村里进行日常劳动，但是他们是否有发言权？”王磊认为，这些问题也亟待解决。

　　专家分析认为，问题产生的原因是多方面的，但最根源的问题在于村民自治法律制度还不完善。

　　“此外，相关的政策法规还相当欠缺，配套法规的滞后严重影响了这部主干法律的实施。”王磊认为。

　　据介绍，关于村民自治，先后以“通知”或“意见”的形式发布的行政指导性文件有很多，但文件毕竟还是“文件”，并不能代替“行政法规”或“规章”。村民委员会组织法的实施性法规一直处于空缺状态，不仅使村民自治的法律体系出现重大的缺陷与空白，而且必然对村民委员会组织法在全国范围内实施的统一性产生影响，甚至成为各地村民自治发展不平衡的根源之一。

　　学者认为，不可否认，村民委员会组织法施行以来，为推动我国村民自治这座“民主大学校”做出了不可磨灭的贡献，但在新一轮农村改革启动的当下，对其进行修改也已是当务之急。

　　完善对策

　　修改一部法还是立多部法

　　提示

　　可以说，对村民委员会组织法进行修改已在理论界和实践界达成了共识，但也有学者提出了独特的观点：与其对现行村民委员会组织法进行大刀阔斧地修改，倒不如专门制定村民自治组织法，同时制定村委会选举法、村务公开条例等，并修改有关的法律法规。

　　据了解，近年来的全国人民代表大会期间，许多代表联名提出议案，要求修改村民委员会组织法。仅2007年3月，就有279名代表提出9件相关议案。

　　有消息称，民政部已于去年完成了村民委员会组织法修订草案初稿，并提交给了国务院。村民委员会组织法的修改，也列入了国务院2008年立法计划。修改将涉及完善民主选举程序，补充民主决策、民主管理、民主监督等有关内容。

　　可以说，对村民委员会组织法进行修改已在理论界和实践界达成了共识，但也有学者提出了另辟蹊径的思路。华中师范大学政治学研究院副院长、华中师范大学中国农村问题研究中心教授唐鸣就曾公开撰文表达了自己的主张。他的一个思路是，与其对现行村民委员会组织法进行大刀阔斧地修改，倒不如专门制定村民自治组织法，同时制定村委会选举法、村务公开条例等，并修改有关的法律法规；退一步说，如果尚不能制定村民自治组织法，那么就修改村民委员会组织法，同时制定村委会选举法、村务公开条例等。

　　唐鸣认为，制定村民自治组织法应以现行村民委员会组织法为依据，既要注意保留和完善现行法律关于村委会的规定，又必须对村民会议、村民代表会议等作出较为全面的规定。

　　“不管是直接出台村民自治组织法，还是修改现行村民委员会组织法，制定一部全国统一的村委会选举法都十分必要。”唐鸣说，村委会选举法应该在制定目的、依据与适用范围，界定村民、选民等基本概念，在选民的权利、选举原则等方面作出清晰的界定。

　　“应该说，目前制定一部全国统一的村务公开条例已经具备较为成熟的政策基础。”唐鸣认为，近几年来，全国各地农村逐步推行村务公开，但少数乡村仍存在半公开、假公开的现象，一个重要原因就是村务公开本身缺乏一套强有力的监督与约束机制。他认为，针对这个问题，应该构建村民、村务公开监督小组和村民民主理财小组三级监督机制，在立法中专门规定“村民委员会负责村务公开制度的实施，接受村民的监督”，“村设立村务公开监督小组，对本村村务公开工作实施监督”，“村务公开监督小组中设立村民民主理财小组，对本村集体财务活动进行民主监督”等条款。

　　对于制定村民自治法、村民委员会选举法、村务公开条例等思路，王磊也表示赞同。“实际上，各地这些年来在村民自治方面有许多创新经验，但没有上升到法律法规的层面。现在所需要做的就是，用法律法规的形式把它们固定下来。”王磊说。

　　本报北京10月19日讯