98特大洪灾启示录

　　启示之二：在洪水高风险中谋生存、求发展，是我国的基本国情

　　98长江大洪水，武汉上下河段，水位普遍超过历史最高记录，加上长时间高水位浸泡，堤防险象环生。

　　洪水是河流的自然属性。任何一条河流的面貌与其洪水的特性，都是在其特定的地理、气候环境与社会经济发展条件下，长期塑造的结果。天然河流的行洪能力，通常是由其常遇洪水决定的。超常洪水发生时，洪水就会漫溢出槽，形成天然的洪泛区，使过量的洪水经过调蓄之后，再归槽入海。现代社会中，洪泛区人口、资产密度的提高，是世界各国水灾损失持续增长的根本原因。随着受堤防保护范围的扩大，排涝能力的增强，以及城市化等人类活动的影响，河道洪峰水位抬高，已有堤防防洪标准相对消弱，也是十分普遍的现象。但是，不同国家的防洪减灾理论与对策，有着很大的差异。

　　美国与我国一样，有大江大河，洪泛区范围广，有可能发生持续数月的特大洪水。早在50年代美国人就已经意识到，尽管政府投入了大量资金用于防洪工程的建设，但水灾损失仍然有增无减，其原因是洪泛区土地无约制的开发利用。有经济学家指出，政府用于防洪工程与救灾的费用，是全体纳税人的钱。为什么少数人跑到洪泛区里去发展，却要全体纳税人为他们提供保护，替他们承担风险呢。于是，美国将加强洪泛区管理列入了防洪减灾的体系之中，制定了一系列限制洪泛区开发利用的法规，几经周折，建立了国家强制性的洪水保险制度。其思路是，洪泛区土地价格虽然便宜，但是洪水风险越大的地方，保险费率定得越高，可使洪泛区的诱惑力降低; 未参加国家洪水保险的人,受灾后,不再获得联邦政府的救济。此外，对土地利用方式、建筑物构造方式等都作了与防洪有关的法律规定。美国地广人稀, 洪泛区中的人口至今不过才3000万。1993年密西西比河流域发生美国近代史上最严重的大洪水，疏散灾民仅54000 余人。美国人不需要冒太大的洪水风险。

　　日本是洪水灾害严重的国家，在占国土总面积10%的受洪水威胁的区域中，集中了全国50%的人口和70%的资产。这一组数据与我国几乎完全一致，而其人口密度更是我国的两倍。日本人的防洪理论就没有美国人那么潇洒了，对于洪泛区土地，也是寸土必争、寸土必保。从1959年伊势湾台风水灾造成5000人死亡的惨剧发生之后，日本政府紧急制定了《治山治水紧急措施法》及解决相应财源的《治水特别会计法》，随后又相继出台了《灾害对策基本法》、全国《防灾基本计划》与《新河川法》等，确立了治水事业有计划实施并与经济发展同步推进的体制。从1960年起，日本已不间断地完成了8个治水事业五年计划。其中第2～6个五年计划期间，治水投资随经济发展几乎每隔五年就翻一番。70年代中期，针对城市化加剧水灾风险问题，日本又建立了综合治水特定河川制度。目前，日本已建成了高标准的防洪工程体系，将水灾损失占国民生产总值的比例从50年代的10%左右降到了80年代以来的0.2%左右。日本是以高投入为其国民创造出了相对安全的国土环境。

　　与美、日等国家相比,我国的防洪形势要严峻得多(见表1)。我国的江河,除了山区性河道之外,几乎都在堤防的紧紧约束之下, 早就没了洪泛区的概念。所谓的滩区、行洪区、蓄洪区、滞洪区等, 也都是指有人居住、被堤围护的地区。我国洪水高风险区的开发和利用,是历史遗留下来的现实, 早已不存在美国那种限制开发的机遇。在巨大的人口与粮食需求的压力之下，在经济与社会发展水平的约束之下, 我国不可能完全放弃洪水高风险区的开发和利用，也很难在短期内大幅度全面提高防洪标准。过去由于投入不足，欠帐太多，某些地区水利建设新增的防洪能力，甚至难以抵消自然环境演变以及人类活动的不利影响。

　　98大洪水的严峻局势启示我们，在现代社会中，洪水风险的影响，远远超出了受灾区域本身。大水袭来，举国牵动，在洪水高风险中谋生存、求发展是我国的基本国情。我们不能陶醉在已有的水利建设的成就之中，也不能由于一些年份未发生重大的水灾就淡漠了水患意识。长江流域防洪工程是按防御54年大洪水设计的，但是44年之后，流域性洪水真的再来时，我们仍然付出了巨大的代价。今年长江的洪水，如果真重现了1954年的雨情，水灾恐怕还会严重得多。水利作为我国国民经济基础产业的首位，必须要有名有实。各行各业在发展中，也决不可忽视了洪水风险的影响。