奥巴马亚洲政策顾问：总统大国观决定中美关系

兰普顿（David M. Lampton），美中关系委员会前主席，约翰·霍布金斯大学高级国际问题研究院（SAIS）副院长兼中国问题研究主任，奥巴马团队亚洲政策顾问

　　“总统的大国观决定中美关系”

　　总统要做出的唯一最重要的决定即是否要设置一个高级别的官员，就对华政策代表总统的声音并总领美国的对华政策

　　2008年美国总统大选日益临近。而回顾过去几任美国总统的变更，我们可以得到美国对华政策变迁的一些线索，而通过这些线索我们可以发现新任美国总统对华政策可能受到影响的部分。自从尼克松总统在1969年出任美国总统以后，美国总统的对华政策共有6次转变。这些政策转变和历史为我们提供了最好的材料——通过分析，我们可以知道能从下一任美国总统的对华政策中期待什么。

　　同国会一起工作

　　国会在美国对华政策中起到重要作用，特别是当总统想要改变他的对华政策时。美国总统拒绝国会提案的权力很大，但当总统改变政策时，他们需要同国会山合作。举卡特总统的例子，他不得不同意《与台湾关系法》来推动他想通中国关系的“正常化”。在安全领域，总统相对于国会山有很大但不绝对的独立性；但当提到贸易议题时，总统的这一权力就变小很多。如果2008年美国大选选出的新总统所在的党同时是两院的多数党，那么在对华政策上做较大改变的可能性更高，尽管这也不是必然的对华政策的大改变。

　　总统候选人不是总统

　　在最近的7任总统中，尼克松、卡特、里根、克林顿和小布什在其竞选期间都呼吁要在对华政策的这一形式或那一形式上做重要改变。值得一提的是，他们中有5位都曾呼吁在对华政策上做重大改变，而其中的3位在当选以后就放弃了竞选时的宣传（里根、克林顿和小布什），反之，他们的对华政策较大程度上同前任的对华政策保持了一致性。而最初宣传和事实政策上不同的理由往往是战略需要、有限资源、中国外交和经济利益。与之相反的是，尼克松、福特和老布什竞选期间的对华政策同前任总统对华政策保持了一致性。

　　简单讲，总统候选人容易在美国对华政策上有改变的倾向，但在就职后他们都会发现，他们前任在对华政策上的平衡，相比他们之前的想法是明智的，或者说是务实的。

　　预测总统对华政策有效性

　　有三个方面可以预测总统的对华政策是否成功。如果这三点中的任何一点有所缺失，总统的议事日程就会改变。

　　1.个人承诺

　　前面已经提到了在最近的7任总统中，有5位总统曾表示当选后将在对华政策上做重要改变。但其中的3位不久后就遵从了实用主义的界限。而即使是那3位也经历了同中国关系的艰难时期，并遭到了他们的政府系统内部的重大抵抗。

　　里根担任美国总统时曾认为，台湾地区接受了卡特政府“不完整的交易”，他决心要改变这一情况，此后一年里，里根政府经历了同中国的艰难时期。最后，时任的国务卿黑格被撤换，里根政府于1982年在北京同中国签署第三个《联合公报》。克林顿在他的第一任期内强调了中国的人权问题，在当选总统的第一年里，他将中国人权问题和最惠国待遇相联系，但最终他还是放弃了这一做法。

　　历史经验表明，当新总统致力于改变旧政策、开辟新途径时，他总要面对许多现实问题。“9·11”事件以前，小布什总统相比克林顿总统更将中国看作是战略竞争对手。但“9·11”事件以后，小布什总统意识到美国认识到了她的敌人，而这并不是中国。

　　2.利益和接触的层次

　　一些总统就职时就决定要同中国保持高度接触，而另一些则较少涉及中国事务。不管是何目的，中国对当代美国总统而言都是国际舞台上的一个主要角色，这点是毫无疑问的。

　　有4点因素迫使美国总统同中国保持高度接触：（1）想在双边关系中做大的改变（尼克松、卡特、里根和克林顿）；（2）政府想要抵制来自国会或公共舆论的会激怒中国的政策；（3）政府本身的对华政策高度分裂，而总统必须对此作出裁决（里根、克林顿和小布什）；（4）产生了同中国之间的危机（里根、老布什、克林顿和小布什）。你可以想象，当总统面对着其中的1种或者几种情况时，或者是在他们就任期间频繁地遇到这些问题，当这样的情况发生时，中国就不可避免成为一项重要政策议题。

　　3.政策团队结构

　　总统要做出的唯一最重要的决定即是否要设置一个高级别的官员，就对华政策代表总统的声音并总领美国的对华政策。一些总统有这样的官员，如尼克松、卡特和老布什，他们相应的官员是基辛格、布热津斯基和斯考克罗夫特，由这些官员在国家安全委员会主管对华政策。但如果这样一位强有力官员并不明显的话，如克林顿政府的第一任期和小布什政府，就会有更多的问题涌现。

　　当有人负责美国对华政策、总统参与、中国通的意见被采纳以及政府运作规律时，美国的对华政策会得到最佳运转。但当总统不参与、内阁官员意见不统一、国家安全委员会相对较弱，其中国政策在国会山、国内以及利用不同部门的外国利益集团间造成困惑，美国的对华政策就运转不佳。

　　从内阁官员层面上看，对华政策的不同肯定存在，重要的是，在国务卿、国防部长和财政部长之间有一个对华政策的基本核心。例如，如果小布什总统一开始就用鲍威尔和盖茨搭档，而不是鲍威尔和拉姆斯菲尔德，这对几乎不对眼瞧对方的搭档，他的对华政策会有效很多。形成对比的是，财政部长保尔森对中国的兴趣和经验成为小布什政府后几年的重要资产。

　　从政策过程的结构来看，后两届政府可以提供更多经验。首先，小布什政府内有两个等效的国家安全委员会，即副总统和他自己的庞大的国家安全官员以及国家安全委员会本身。不管这两者观点的优劣，这两个竞争性的团队在正常执行中制造了困惑和不稳定性。一个积极的副总统，和一群独立而且庞大的官员在安全领域将导致问题的产生。

　　第二个经验来自克林顿时期的国家经济委员会，当时的负责人是罗伯特·鲁宾。这是一项积极的经验，尽管也存在一些问题。1990年以来，美中关系中经济和贸易议题重要性的逐渐提高，在最高层制定对华政策时，将经济因素考虑其中是不可或缺的。启用鲁宾即达到了这一目的，总体上来说获得了正面的效果。

　　而所有这些行政和人事议题背后隐藏着一个更重要的问题是，这些当时的总统候选人（后来的总统）以及他身边的官僚是如何看待世界上的大国和大国关系的。如果他们将世界看成是零和游戏，认为硬权力（军事权力）是政策中优先考虑的部分，并相信崛起的大国将注定和现存的大国有所冲突，那么我们同中国的关系很可能会有麻烦。

　　但如果他们赞同硬权力存在的同时，相信合作、经济和软权力的可能性，那么我们同中国的合作将会大大增加。最后，总统本人和他周围官僚如何考虑并执行他们的政策，是对华关系成功的关键所在。

　　（编者注：本文系大卫·M.兰普顿为中国美国商会旗下杂志《China Brief》2008年第10期撰文，原题为“中国与美国总统的遗产”（China and the Legacy of US Presidents） 周雯婧 译 有删节）

　　6位美国总统对华政策之变

　　美国最近7位总统中的6人都大幅改变了当时中美关系的发展轨道。

　　理查德·尼克松

　　打破冷战意识形态，1972年访华。

　　吉米·卡特

　　尽管当时美国国会反对同中国大陆关系正常化，理由是会影响与台湾的关系，但卡特还是在任内实现了同中国关系的正常化。

　　罗纳德·里根

　　同中国签署《联合公报》，旨在解决中美关系中的重要一环——台湾问题。

　　老布什

　　在1989年以后，抵制国会和公众舆论要求“惩罚”北京的做法。

　　比尔·克林顿

　　推动中国加入世界贸易组织（WTO）。

　　小布什

　　在竞选期间和当选早期，曾将中美关系定义为竞争性关系，但在“9·11”事件以后改变了这一政策取向。结果，对华关系成为他任内的外交遗产之一。