评论：中央与地方分税改革昭示未来改革路径

　　《瞭望》文章：央地分税未来路径

　　中央与地方分税改革的演进过程及当下特点，对未来改革路径具有启示意义

　　文/王振宇

　　在我国，中央与地方政府间税收的划分，不仅是政府间财政利益的分配，而且也会影响到资源配置的效率、税收调控功能的发挥、税收的行政效率以及地区间的收入分配等诸多重大问题。

　　央地分税现状及特征

　　依据财权事权相结合的原则，我国1994年实施的分税制改革将税收划分为中央收入和地方收入两部分：将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划分为中央税，如关税、消费税等；把与经济发展直接相关的主要税种划分为中央和地方共享税，如增值税、资源税、印花税等；将适合地方征管的税种划分为地方税，如城镇土地使用税、车船税、个人所得税等（详情见表1），大致规定了中央与地方政府间的税收划分。

　　随着改革的深入，中央与地方的税收划分也在相应地进行着调整。如中央与地方共享收入中的证券交易（印花）税由“50:50”分成，先后调整为“80:20”、“88:12”、“91:9”直至目前的“97:3”。从2002年1月1日起，将按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的办法改为中央和地方按统一比例分享。2002年所得税收入中央与地方“50:50”分享，2003年以来为“60:40”分成。同时，为应对亚洲金融危机的冲击，暂停了固定资产投资方向调节税；为化解城乡“二元”结构矛盾，相继取消或停征了农业税、牧业税、农业特产税（烟叶除外）、屠宰税、宴席税，等等。

　　截至目前，我国政府间税收划分形成这样一个格局，即中央税4个、地方税9个、中央与地方共享税7个（见表2）。粗略计算2007年全国税收收入中，中央税收入占10%、地方税收入占20%、中央与地方共享税收入占70%。

　　纵观1994年以来政府间税收划分的演进，可以概括为以下四个特征：

　　其一，集中型特征鲜明。

　　政府间的税收划分模式大致有三种类型，即分散型、集中型、适度集中相对分散型。适应单一制国体、满足宏观调控等客观要求，我国政府间税收划分的中央集中型特征较为明显。一是税收立法权全部集中于中央，地方基本上没有税种开征和停征、税率、税基和税目调整、减免等权力。二是税收政策和税收调节权力由中央统一行使，基本上不允许地方对本地区范围内的社会经济活动实施相应的税收调节措施。三是税收制度集中统一，重要的税种都属于中央税，各地的征税办法也基本相同，地方享有的税种是一些零星分散、税款少、征管难度大的小税。统计表明，中央财政收入占全国财政收入的比重，已由1993年的22%，迅速提高到1994年的55.7%，近3年则平均在53.2%的水平。

　　其二，属于混合型的分税方式。

　　政府间税收划分，一般分为划分税额、税种、税率、税制和混合型等几种类型。我国现行的税收划分呈现出典型的混合模式，一是按税种划分收入范围，相应固定为中央税、地方税和共享税。二是同源课税、分率计征，在中央“正税”之外相应存在着地方的“附加税”。三是分设两套相对独立的税收征管机构。这种混合的分税方式，较好发挥了综合效应，促进了税收收入的快速增长。统计表明，1993年全国税收收入仅为4255亿元，到2007年达到45613亿元，增长了近10倍。

　　其三，地方税体系日渐弱化。

　　分税制以来，地方税体系中所存在的税制结构不合理、主体税种不突出等问题，一直未能很好地得以解决。按照1994年的改革思路，分税制财政体制的最终目标是逐渐完善中央税和地方税体系，逐步取消非规范的“共享税”。然而，地方税体系不但没有发展壮大，反而日渐萎缩。共享税种的数量、比重、比例都朝着向中央政府集权的一方攀升。一些属于地方的税种，如固定资产投资方向调节税、农业税等先后被中央政府停征或取消，宴席税形同虚设，遗产税尚未开征。虽说从数量上看地方税很多，但目前真正属于地方主税种的只有营业税（不含铁路、各银行总行、各保险公司集中缴纳部分）、城市维护建设税、契税，2007年上述三税共实现了8735亿元，占全国税收比重的19%。根据谷成（2008）的研究，目前地方政府负担的公共支出为70%，而通过地方税为其支出融资的比重仅占1/2。2007年，地方政府的财政自给能力（一般预算收入/一般预算支出）为0.62，即财政支出中的38%来自中央财政的各类转移支付。因此，地方税体系的严重“缺失”，违背了财权与事权相统一的原则，加剧了地方对中央财政的高度依赖。

　　其四，规范性、稳定性、科学化程度不高。

　　成熟市场经济国家政府间的税收划分大都建构在宪法基础之上，而我国则停留在政府“规定”层面，属于行政控制范畴，这种“自上而下”的安排难以确保地方财政的独立性、稳定性，相反，政府间“委托——代理”特征日益显著。同时，政府间的税收划分，没能很好地考虑各级政府的职能定位和各个税种的具体特性，既按税种划分又按隶属关系和行业划分成为常态，更高一级政府纷纷采取“抓大放小”、“抓易放难”的做法，到了县乡的政府层面，只能步入“无税可分”的窘境。