评论：中央与地方分税改革昭示未来改革路径

　　央地分税亟待完善

　　我国是一个幅员辽阔、地区差异显著、政府级次众多的发展中国家，实现税收在各级政府间的科学、合理划分，是理顺政府间财政分配关系的重要基石。

　　首先，稳步推进税制改革是完善央地税收划分的基本前提。

　　我国现行税制基本上是在1994年税制改革时形成的。随着国内外经济形势的巨大变化，现行税制中的诸多负向激励和逆向调节的矛盾和问题，成为改进中央和地方间税收划分的“羁绊”。如果税制改革不见成效，政府间税收划分的改进只能流于一种空谈。因此，要按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的总体要求，率先推进包括增值税、所得税、城维税、财产税、资源税等税制改革，研究开征社会保障税和环境保护税，以及取消一些不合时宜、难以发挥作用、形同虚设的税种，如土地增值税、固定资产投资方向调节税、宴席税、屠宰税等，同时加快费改税的步伐。

　　其次在中央与地方税收划分上要确立四大基本原则。

　　由于税收划分脱胎于旧体制，加之转型期税制改革滞后、政府间支出责任模糊等因素的影响，所以改进完善我国政府间的税收划分必然是一项复杂的系统工程，必须统筹兼顾、周密考虑、适时把握。

　　——财权与事权相对称的原则。“办多少事花多少钱”是最科学和合理的分配，也是最有效率的。在分税制实行过程中，划分财权时与事权脱节是一个很大的缺陷。因此，在划分税收中一定要坚持财权与事权相对称的原则，使中央和地方都有履行自身管理职能的财权和财力，达到责、权、利相结合。

　　——效率和公平相结合的原则。中央与地方税收的划分，实际上也是大范围的一种资源配置，应坚持效率和公平相结合的原则。因此，在政府间税收划分中，一是突出组织收入的效率。某种税收由中央统一征收或由地方征收，其效率是不同的，如财产类税收中央征收就要比地方征收效率低，应该划分为地方固定收入。而所得税因为来源广，由中央征收要比地方征收效率高，应该划分为中央固定收入。二是促进经济稳定、协调发展的效率。某些收入在经济增长中具有周期性变动趋势，对整个经济运行有重大影响，类似这样的税种应划归中央固定收入，反之划归地方固定收入才更有效率。

　　在强调效率的同时，还要兼顾到公平。在税收划分中，除对特别困难的地方和民族自治地区给予适当的扶持和照顾外，对其余的省市应同等对待。中央政府的基本职能之一，就在于通过宏观调控，做好区域均衡工作，使地区间的差距控制在一个适当限度之内，不能使这个差距日益扩大。凡具有级差性质，税基不均匀地分布在各地区的税种，应划归中央收入，以实现社会公平，缩小地区间差别。

　　——中央利益与地方利益统筹兼顾的原则。在这个问题上，要避免片面强调一方利益的倾向。我国地区发展不均衡，因而坚持以中央财力为主导，提高中央财政在国家财政中的比重和在国民收入中的比重非常必要；但中央集中财力过多也不好。目前中央财政收入的两个比重已达到与西方国家相近的标准，如果再一味提高中央财政的收入比重就必然会影响到地方财政收入的增长，挫伤地方的积极性。

　　——统一标准划分税收的原则。由于我国分税制划分税收采取的是多种标准，因而引发了各种不规范的问题，实践证明，只有坚持统一的标准才能避免目前在税收划分中出现的问题，真正做到有标准可循，体现公平合理。相比之下，把税种作为划分中央与地方税收的统一标准是一种合理的选择。按税种划分税收是国际上分税制通行的做法，具有规范性和科学性，有利于中央与地方各级税收体系的形成，有利于建成符合市场经济要求的税收体制，有利于税种的完整和发展，有利于税源的培养和税收的征管。

　　三是谨慎重构中央税与地方税体系。

　　税种划分是实施分税制财政管理体制的一个核心问题，也是中央税体系和地方税体系建设的基础。针对现行税种划分中存在的问题，结合税制改革总体方向，借鉴发达国家多年形成的有效经验，可以对我国中央和地方税体系进行必要的重构。

　　中央税系的构成。以关税、消费税、社会保障税为主体税种，并辅之以证券交易（印花）税。同时可以考虑把海关代征的增值税、消费税作为中央固定收入。

　　合理设计共享税。可以考虑将增值税、企业（法人）所得税、个人所得税、环境保护税为中央与地方共享税；通过适当降低增值税和所得税中央分享比例等方法，提高地方财政收入占全国财政收入的比重，使其控制在中央和地方各占50%的水平；采用税率分享制替代现行的收入分成制，确保中央与地方各级政府能够相对平等、规范地分享某些大型税基的课税权。

　　地方税系的构成。主要包括营业税、物业税、城市维护建设税、资源税、契税、车船税、印花税、遗产和赠与税等。在科学设置地方税种，构建地方税制体系的过程中，要注重扩大地方税的收入规模，提高其在全国税收收入中的比重。

　　赋予地方适度的税权

　　赋予地方适度的税权，既有利于地方因地制宜地开辟新税源，又有利于解决全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。建议将那些保证全国政令和税收政策统一，维护全国统一市场和公平竞争的地方税的税收立法权集中在中央外，可将其余地方税税种的税收立法权限作如下调整。

　　一是对于全国统一开征、税源较为普遍、税基不易产生地区之间转移，且对宏观经济影响较小但对本地区经济影响较大的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，如物业税、城乡维护建设税、车船税等，中央只负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、政策解释、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限可赋予地方。

　　二是对于全国统一开征且对宏观经济影响较大的地方税，如营业税等，由中央制定基本法规和实施办法，将部分政策调整权和征收管理权下放给地方，这样既保证税法的全国统一，又适当照顾了地方特点。另外，可以考虑赋予地方政府选择个人所得税附加税率的自主权。税基由中央政府制定，省和省以下地方政府有征收附加税的权力，这样可以随着经济发展及收入分配政策的调整，为地方筹资创造更广泛的税收空间。

　　三是地方政府还可以结合当地经济资源优势和社会发展状况，对具有地方性特点的税源开征新的税种，赋予必要的地方税收立法权，并报全国人大常委会备案。为规范管理，必须建立健全税收立法审批制度，监督、引导地方税收立法，形成以中央税收立法为主、地方税收立法为辅的税收立法格局。□（作者为辽宁省财政科学研究所所长、研究员）