刘福海：实行土地永包制 走中国特色农业道路

　　来源：中国改革报

    实行土地永包制 走中国特色农业现代化道路

　　-----刘福海同志在中国农业大学促进土地流转完善农村土地制度理论研讨会上的发言

　　去年，我和朱启臻等6人受农业部软科学委员会委托，进行了土地永包制可行性研究。

　　一、土地家庭经营制度面临的主要困扰

　　土地家庭经营制度已经实行了30年。30年来它经历了胜利的喜悦，也经历了新矛盾的困扰。归结起来主要是以下三个困扰：

　　（一）土地承包关系不稳。多年来，我们在稳定土地家庭经营基本经营制度上，最高决策层恨不得把心掏出来多次告诉农民，土地家庭经营“长期不变”。而事实上不少地方则是“短期而不稳定”，是想稳也稳不下来的被动又无奈的局面。改革以来全国土地没有调整与调整过的比例大体是三七开。三成没有调整过，七成程度不同进行过调整。土地调整无论以什么名义做都是对承包关系“长期不变”公信力的一种侵蚀，造成认识上和操作上的混乱。这个问题如不解决，家庭承包将永无宁日，“长期不变”会成为空话。这种状况，究其根源不是基层工作问题，而是制度的内生现象，是我们还没有找到“长期不变”的有效实现形式所致。土地集体所有就决定了土地应该是人人有份。土地人人均等就成了大家都认可的公平和潜规则。然而现实生活中有若干个“变数”在不断改变这种人人均等，主要是家庭人口的增减和国家征地。要保持土地人人均等，调整土地就成了必然选择。（因为制度本身没有这些“变数”的调节机制。）土地调整涉及到向土地投入和地力评估等复杂问题，无论怎么做都很难避免对农业形成伤害，都会影响农业基本经营制度的稳定。土地经常调整造成的土地承包关系不稳，在建国初期的土地私有时期和改革前的人民公社体制时期是没有的。它是土地集体所有、家庭承包经营制度独有的制度现象。

　　（二）土地流动缓慢，土地规模经营和种植业家庭农场难以形成。多年来，土地使用权转让市场早已开放并受到鼓励，但一直处于冷冷清清“有场无市”的状态，形成了三种基本事实：（1）土地家庭承包形成的“均田制”和土地超小规模经营的状况三十年没有多少改变；（2）即使是二、三产业较多，劳动力转移已有七、八成的地区，也是“只见农民去做工，看不到土地流转和集中”；（3）饲养业家庭农场早已遍布各地，现代化已见端倪，而对土地有高度依赖性的种植业家庭农场还不见踪影，种植业农户呈现萎缩、解体和消失的趋势。

　　土地流转缓慢，土地使用权市场“有场无市”的原因，除去劳动力转移等非制度性因素外，主要是农民没有完整永久而有保障的承包经营权即土地使用权。一是使用权的内容还不够完整，二是土地承包时间短。当前土地使用权不完整的主要表现是土地承包期短。有两个理由：其一，三十年前农民为了吃饭给农民春种秋收一年的承包期就满意。现在农民追求的是富裕，需要规模效益多经营土地办家庭农场。三十年承包期对于子承父业家庭农场的两代三代人来说并不长，不足以吸引农民在家庭农场上寻求发展。因为农用土地的积累很慢，家庭农场的成长周期很长。其二，土地具有其他生产要素所没有的可以世世代代永续利用的使用价值，属于“恒产”。30年承包期使这种“恒产”的价值大打折扣。“永恒”的财产以“永包”的制度相匹配，生产力与生产关系这种“双永”的组合，才能反映土地可以永续利用的价值。因此，我们认为当前土地使用权不完整的表现。主要不是土地使用权的内容少，而是使用权的行使时间短，土地使用期短加上它的不确定性，使土地成了不完整的资产，缺乏市场交换的产权条件。交换双方都没有积极性，这就是多年来土地流转缓慢，土地使用权市场“有场无市”的制度原因之一。

　　（三）农民种地不养地掠夺性经营。在农区表现为过量施用化肥、农药，地力下降严重污染，[8] 在牧区表现为过度放牧，草原退化严重沙化。全国60亿亩草原，90%程度不同退化，每年还以3000万亩的速度在增加，饲草生产能力比上个世纪六十年代初减少了三分之一到三分之二。原因是明显的，除去“老天爷”不帮忙外，土地有限期承包，农民没有长远预期，起了基础性作用。过度放牧和过量使用化肥农药，增加收入归个人并且是受益在先危害在后，受益的是个人的眼前利益，危害的是社会的长远利益，农民会“舍己为公”、“舍近求远”吗?种地不养地掠夺性经营的危害是渐进的、隐蔽的，没有酿成问题时形势“大好”，一旦问题显现就会是灾难性的。北方的草原变沙漠，风吹草低见老鼠，沙尘天气明显增多，南方的长江变“黄河”，就是这种危害的渐进性、隐蔽性酿成灾难性后果的典型例证。

　　二、实行土地永包制的主要做法

　　（一）在现在承包制框架内“一变四不变”：“一变”是变土地有限期承包即30年承包为永久承包（简称土地承包制），并用详备的法律法规予以配套和确认，使“永久承包”确有保障。“四不变”是土地集体所有不变，家庭经营不变，土地承包关系即承包现状不变，土地使用用途不变，仍然是农地农用。

　　（二）集体和农民合理分权。第一、给集体土地最终所有权。它的主要权能是土地继承、转让中集体作为所有者行使土地处分权，具体说是集体经济组织或村委会依法行使“三个不准”的权利。土地永包制中有“三个不准”的规定；（1）土地不准由非农民继承和转让给非农民；（2）土地已经达到法律规定最高限额的农民不准再购进土地；（3）土地已经达到法律规定最低限额又没有稳定收入的农民不准再出让土地。这“三个不准”的具体执行者是村集体经济组织或村委会，法律赋予了他们这种权利。第二、给农民完整、永久而有保障的承包经营权即土地使用权。农民的土地使用权由六项具体权利组成，即土地经营权、收益权、转让权、入股权、出租权，继承权。这六项权利农民现在已经有了。土地永包制只是将这六项权利的行使时间从30年变成永久。使权利的完整性主要体现在权利行使时间的永久性上。这样的土地使用权几乎使农民有了土地用于农业用途的全部权利。随着法律制度的完善和社会保障制度的健全，农民的土地使用权可以成为完整的资产和独立的商品，具备市场交换的产权条件。它的含金量已和土地所有权大体相当，实质是土地的准所有权。因为土地所有权是由各种具体权利组成的，农民上述六种权利已经构成土地所有权的主体。这样的土地使用权只要通过立法使它确有保障，农民会把土地看成是自己的，是可以推动土地流转的。

　　集体和农民上述两种土地权利的设置是土地集体所有更科学的实现形式。理由之一：它使农民的土地使用权最大化了，但并没有改变集体是所有者的法律地位。集体的权利和现在比较不是少了而是多了，不是虚了而是实了。它既坚持了土地集体所有的性质，又使农民成了土地事实上的主人。从强化集体的所有者地位和农民的经营者地位上说，永包制变得更科学了。理由之二：这两种土地权利配置合理并不冲突。集体的权利在“最终”，是土地继承、转让和被征占中的处分权，是在农民进行土地继承、转让和被征占时，也就是即将不使用土地的时候，才浮出水面的。农民的权利发生在土地使用“过程”中。农民的权利实用，集体的权力适用，即适合集体行使。理由之三：它更能体现土地属于“农民集体所有”的内涵。土地属于“农民集体所有”的最初实现形式是改革前的生产统一经营、收益统一分配，俗称“大拨轰”和“大锅饭”；改革后变成两权分离双层经营；永包制变成集体有土地最终所有权，农民有准所有权即完整永久而有保障的土地使用权。从这个角度说永包制也变得更科学了。

　　（三）建立并规范农民土地使用权转让市场。为了防止承包地转让可能产生过度兼并等消极现象，从以下几方面规范承包地转让市场：第一，农民承包地转让限定在农民之间进行，禁止将承包地转让给非农工作的人；第二，制定农民拥有承包地的最高限额，以防止转让形成土地经营面积过于悬殊；第三，制定承包土地转让的最低限额。人均拥有承包地低于“口粮田”面积的农户不准转让承包地，以防止转让造成农民无地，确保口粮。

　　（四）构建“三位一体”的农地流转体制和机制。它的框架是发展两个农地流转的载体，建立一套扶持这两个载体的政策措施，三者形成推动土地流转的整体，简称“三位一体”。两个载体是农地流转的中介组织和持有绿色证书的专业农民。（以下简称持绿卡的农民）中介组织的职能是“中间保有，再行分配”购进农地使用权再转让给愿意多经营土地的农民，主要是持绿卡的专业农民。前者是农地的流转者，后者是农地的接收者。农地流转的中介组织享受两项政策：一是减税，只要将土地使用权出让给中介组织，农户就可以获得出让土地所得的税收优惠；二是对租地给中介组织的农户，由中介组织一次性付给租期内全部租金，以引导农户将多余土地出让或出租给中介组织。农业生产的季节性和比较利益较高的二、三产业的发展，兼业农户会越来越多，专业农户会越来越少，这是大趋势。但要大力发展专业农民，这也是必然趋势。为此要实行“持绿卡专业农民”制度。即选拔长年从事农业经营、有扩大土地经营规模积极性，有一定经营业绩和专业知识的农民，授予“持绿卡专业农民”称号。获得这一称号的农民，购进或租进农地使用权，享受税收、信贷方面的优惠政策，并成为支农资金扶持和培训进修的重点对象。构建“三位一体”的农地流转体制和机制，实际是培养未来农场主和现代农民的体制和机制，是农业一项重要的基础建设，它会大大改善农业投资和培训的效果。长期坚持必见成效。

　　（五）从三个方面制定法律法规根治土地承包中的可变因素，确保土地承包关系永久不变。

　　（1）恢复承包地永久继承权的人口增减调节机制，切断人口增减与土地调整的联系。历史上土地永久继承权就是人口增减的调节机制。先人土地给后人，用它调节人口增减对土地的需求。合作化后这个机制自然失灵，变成福利分配性质，村组织承担起新生人口的土地供给的责任和义务。土地永包制，恢复了承包地永久继承权，这个机制自然也应当恢复，并要将它变成法律，做到农户“增人不增地，减人不减地”。

　　（2）修改国家征地补偿标准和办法。变按30年补偿为按永久补偿，补偿费全部发放到户，不得截留。集体用土地参照国家征地标准补偿。从而切断国家集体征、占土地与土地调整的联系。

　　（3）将社区内土地承包经营权全部落实到户，并制定禁止收回承包地的法律法规。使农民享有土地承包应有的权利，有承包地的“应得之份”；村组织不再有农民土地供给的责任和义务。今后土地需求主要靠新的就业和市场转让进行调节，任何人都不要再打土地调整和收回承包地的主意。

　　（六）、制定鼓励家庭农场成长发育的政策措施。家庭农场是初级农产品生产的载体，即种植业、养殖业生产现代化的载体；农产品加工、运销、储存、保鲜环节现代化的载体，是由家庭农场共同出资组成的各种合作社。这两种载体是存在于世界的模式。很明显，家庭农场充当了两种角色：一是直接参与了初级农产品的生产，二是出资参与了农产品加工制品的生产。它是农业先进机械、设施、技术和管理的实践者，农业高效率、高效益的创造者，有集约经营、农民致富和催生合作社等多种功能。在现代化进程中它处在基础地位和中心环节，是农业先进生产力的代表。农业现代化的发育程度，很大程度上取决于家庭农场的发育程度。况且，现代生产力条件下生成的家庭农场，已没有长期雇工。它和传统农业社会形成的地主比较，在资产来源、资产去向和土地兼并对农民造成的不良影响等方面都发生了积极的变化，发展它不应当还有什么政治障碍。应当把发展家庭农场做为实行土地永包制的目标明确提出来，并要采取鼓励措施，主要是农民增加土地购置机械设施按一定比例和条件给予财政信贷扶持的政策。

　　三、土地永包制的设计思路和理念

　　土地永包制设计的基本思路是，坚持土地集体所有，通过给农民完整永久而有保障的土地承包经营权即使用权的途径，使土地具备市场流转的产权条件，推动土地的市场流转，从而形成土地规模经营和家庭农场的形成机制，开启现代农业发展的闸门。这个思路体现了淡化所有权，强化使用权，“不求所有，但问所用”的现代土地使用理念。从国际上土地制度演变的历史看，市场越成熟，土地所有权越淡化，土地使用权越处于主导地位。土地永包制的权利设置体现了土地使用理念的这种发展变化趋势。

　　土地永包制的设计思路和理念，符合党的十七届三中全会关于走中国特色农业现代化道路的精神。中国特色农业现代化道路，是既符合现代农业发展共同规律又符合中国国情的道路，两者缺一不可。现代农业发展需要好的土地制度做基础。它对土地制度的要求是能够推动土地的市场流转，从而形成土地规模经营和家庭农场的市场形成机制，这是规律，不能违背。与这个规律相适应，国际上形成了两种土地制度。一是土地私有，通过给农民完整的土地所有权，推动土地流动。二是土地国有或国王所有，通过农民有完整的土地使用权，推动土地流动(英国就属于这一种)。实践证明，只要农民的土地权利是完整的，或所有权，或完整的使用权，只要使土地成为完整的资产和独立的商品，具备市场交换的产权条件，就可以推动土地流动。土地永包制，农民有土地用于农业用途的全部权利，使用权是完整的。既可以推动土地流转，符合农业发展规律，又坚持土地集体所有，符合中国国情，走的是中国特色农业现代化道路。

　　四、实行土地永包制效果的预测

　　实行土地永包制可以破解前面讲的三个矛盾和困扰。

　　第一、实行土地永包制可以破解土地承包关系不稳的矛盾和困扰，稳定基本经营制度，实现农业长治久安。土地永包制有了承包中各种 “变数”的调节机制，从制度上根治了“乱源”。如土地使用权的永久继承权调解了家庭人口增减的矛盾；配套手段新的征地补偿办法使补偿费一步到位，切断了国家征地集体占地与土地调整的联系等等。总之，一个“永”字加上配套措施使我们找到了“永久不变”的有效实现形式，确立了农民与土地永久的关系和地位。它会消除诸多悬念、诱因和不确定因素；承包中各种不规范的理解和做法形成的矛盾，也会统一到永包制的要求上来，逐步得到化解。从而使土地家庭经营这一基本经营制度有条件长期“稳”下来了，进入长治久安的轨道。

　　土地永包制，一个“永”字加上配套措施，使我们找到了“长期不变”的有效实现形式，确立了农民与土地的永久关系和地位，并从制度设计上切断了人口增减、土地被国家征用、集体占用等变化因素与土地调整的联系，杜绝了土地调整，根治了“乱源”，使土地承包关系有条件长期“稳”下来了。

　　第二、实行土地永包制可以破解土地流动缓慢的矛盾和困扰，开启现代农业发展的闸门。总揽发达国家现代农业产业链的发展过程，有它固有的规律并形成举世公认的“路线图”，这就是：土地的积累和市场流转——土地规模经营——家庭农场——农产品合作社——农产品深加工现代股份公司。从这个“路线图”可以看出：现代农业产业发展的起点和动力是土地的积累和市场流转。土地永包制使农民有了土地用于农业用途的全部权利。随着法律制度的完善和社会保障制度的健全，农民的土地使用权可以成为完整的资产和独立的商品，具备市场交换的产权条件。它的含金量已和土地所有权大体相当，实质是土地的准所有权。这样的土地使用权只要通过立法使它确有保障，农民会把土地看成是自己的，是可以推动土地流转的。它的实施，伴随生产力的发展会连锁生成家庭农场、合作社和股份公司等现代农业的载体；土地永包制好比是现代农业的根和种子、是摇篮和孵化器，实行了土地永包制就意味着已为现代农业的大厦奠基，设计了电脑程序，开启了现代农业发展的闸门。

　　第三、实行土地永包制可以破解农民种地不养地的矛盾和困扰，建立起土地利用与保护和生态建设的长效机制。农用土地具有生态涵养功能。尤其是全国60亿亩草原和占国土面积三分之二山区半山区形成的大地植被，是清洁空气和水的来源，被人们称作“生态源”。它涵养水源，净化空气，防止水土流失，是天然的生态屏障。因此，土地制度被看作是生态建设的制度基础。长期以来，危害土地生态涵养功能的“四过”，即草原过度放牧，森林过度砍伐，水面过度捕捞，耕地过量施用化肥农药，根源是生态涵养成长周期的长期性永久性与土地承包期短的矛盾。农民不会舍近求远，舍已为公。土地永包制承包期的永久化，农民有了长远预期会使这一矛盾会统一起来。农民为了自身的长远利益会自发调节，土地利用与保护的矛盾，形成土地利用与保护和生态建设的长效机制。为制止草原沙化，山区林业建设和农田培养地力注入动力。将对我国生态改善和生态安全长期产生基础性作用。

　　五、实行土地永包制没有风险和后遗症

　　第一、土地永包制规定，土地流转在农地农用的框架内进行，不准转让给非农民。土地流转不会造成农地流失和非农民占有农村有限的土地。第二、土地永包制规定要制定农民拥有土地最高限额，已经达到最高限额的农民不准再购进土地。这种有条件的土地流转，虽然会影响效率，但不会造成土地过度兼并和农民土地占有过于悬殊。目前利多弊少比较稳妥。第三，土地永包制规定，要制定农民拥有土地最低限额，已经低到“口粮田”面积标准又没有稳定收入的农民不准再转让土地。可以防止农民失地确保口粮。第四、土地永包制保留了承包制的基本框架，坚持了“四个不变”，即土地集体所有不变，家庭经营不变，土地承包关系不变，农用土地使用用途不变，不会造成农村不稳。第五、土地永包制中国家的土地权利没有变，国家仍然掌握着土地规划利用和改变使用性质进行征用的权利，不会造成土地利用失控。第六、集体有土地最终所有权，有土地继承转让的处分权。这样既发挥了基层组织的作用又确保了土地流转依法有序进行。第七、土地永包制是在公地制度框架内的深化改革，不存在公与私的争论，不会影响社会稳定。总之土地永包制对它可能产生的负面影响，通过制度设计进行了防范；它虽然改革步子很大，但是操作简便，可以作到安全、稳定、有效、低成本。

　　综上所述，土地永包制是稳妥解决中国农民土地问题新的土地经营制度改革。它会给新农村建设奠定三个坚实的基础：农业基本经营制长期稳定的基础；现代农业发展的制度基础；土地利用与保护和生态建设的长效机制。他的威力不会亚于承包制。它的综合效益和长远效益会胜过承包制。三十年前的土地家庭经营制度在世人心目中留下的是“拯救中国农业”的丰碑，土地永包制给人们留下的将是“建设现代农业”的丰碑，并将成为中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。

　　2008年10月20日