朱启臻、杨汇泉：农村双层经营体制创新

　　来源：中国改革报

    农地承包关系长久不变条件下的

　　农村双层经营体制创新

　　朱启臻 杨汇泉

　　赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

　　改革开放30周年之际，党的十七届三中全会审时度势，围绕当前农村改革发展中的重要领域和关键环节，对农村制度建设和创新做出了部署。其中，一项重要内容就是要继续“稳定和完善农村的基本经营制度”，认为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石”，并“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

　　回顾农村双层经营体制三十年的发展历程，我们可以看到，一方面农村双层经营体制作为我国农民的伟大创举极大地调动农民的生产积极性，促进农村的发展。另一方面，随着社会主义市场经济体制在农村的确立和发展以及农村改革的深入，传统农村双层经营体制的弊端与问题日益显露。在农地承包关系长久不变情况下，双层经营体制如何创新才能更好为家庭农户经营提供服务？双层经营体制如何创新才能更好地与现代农业发展相适应？是值得我们去认真思考和研究的。十七届三中全会强调“继续解放思想，必须结合农村改革发展这个伟大实践，大胆探索、勇于开拓，以新的理念和思路破解农村发展难题，为推动党的理论创新、实践创新提供不竭源泉。”“抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，”本着这样的思想本文就农地关系长久不变情况下农村双层经营体制的创新问题作些探讨，旨在进一步深化对农村双层经营制度创新的讨论。

　　一、双层经营运行现状分析

　　30年农业发展的历程已经证明，双层经营体制以“统”的集中功能与“分”的灵活优势为农村发展注人了生机和活力；但同时，我们也看到双层经营也存在诸多问题，无论是理论界还是实践工作者，都对此进行了大量研究和探讨。概括起来，其观点主要大致有两种：

　　（一）双层经营的“统、分矛盾说”

　　该观点认为双层经营普遍存在经营层次“统”与“分”的矛盾：“统不足，分有余”、重“分”轻“统”、“统分”脱节等现象严重，并已影响了农村经济的进一步发展。根据内容，“统、分矛盾说”可以分为两个方面：

　　一是强调集体经营“统”的弊端，具体又可以分为两个方面：一方面是是强调集体层次“统”的功能薄弱性，表现在传统“统”的服务内容、功能方式的单一性，范围的模糊性，缺乏法律支撑；加之集体经济实力的虚弱，导致集体层经营功能特别是服务功能弱化，无法满足农户产前、产中和产后等多样化多种的服务需求，更无力将农户和市场有机衔接起来；另一方面则是强调集体经营的“统”与农户经营的“分”之间缺乏内在的联系机制。绝大多数村级集体组织由于目前还没有成为独立的经济实体，再加上与农户的关系不是建立在市场经济利益关系自愿的基础上，从而导致双层经营“统”与“分”基本处于断裂的状况。总之，农村集体经营的“统”在经营目标、经营体制、经营方式上都已不能适应市场经济和农户的要求，无力发挥“统”的功能，以致有的学者提出现在的双层经营实则是农户的“单层”经营。

　　二是强调家庭经营“分”的弊端，认为家庭生产规模较小，制约了农业机械化和农业技术的推广和使用，增大了生产成本和交易成本，从而不能获取规模效益；农业生产收成的不确定性及市场的多变，使单一分散、势单力薄的农户面临着更大的市场风险，难以独自抵御市场竞争的风险；农户的组织化程度低，往往难以维护自身的权益等。家庭经营的“分”会使农业仍停留在“小农经济”状态，无法与农业的现代化相适应 。

　　（二）双层经营的发展过程“三阶段说”

　　该观点从生产力与生产关系的角度出发，认为我国农村由于农村生产力水平的不平衡性与多层次的存在，使得作为农村生产关系具体表现的双层经营必然有一个适应生产力发展的过程，呈现出“初级、中级、高级”三个渐进地发展阶段。初级阶段，集体经济薄弱，组织结构简单，仅以一家一户的分散经营为主，集体的功能仅是发包土地，提供一些联络、协调、解决纠纷等简单服务，“统”与“分”是低层次的结合；中级阶段，集体经济有较多的经营活动，尤其是东部沿海的一些地区集体经济组织比较健全，实力较强，可以兴办一定数量的企业。集体经济凭籍这些实力，可为农户分散的经营活动提供较多的服务，“统分”比重相当，层次结合较紧；高级阶段，以“统”为主，集体经济有严密的组织体系和很强的实力。“分”的这一层基本上实行了或逐步实行了适度规模经营，已经离不开统的经营服务而独立存在。 “统”与“分”已建立了密切的联系机制。

　　二、农地承包关系长久不变有助于双层经营的形成

　　家庭联产承包责任制实施初期，土地的承包期限一般都比较短，有的为3~5年，有的仅为1~3年。1984年，党中央和国务院决定将土地承包期延长至15年；1993年，又将延长期扩大为30年，称为“农村土地承包制度30年不变”；今年改革开放30年之际，党的十七届三中全会做出了“稳定和完善农村的基本经营制度”战略部署。应该说，中央实施农村土地承包制度长久不变的战略意图是明确的，这不仅符合农业生产经营的规律，也有助于推动双层经营体制的真正实现。

　　首先，农地承包关系长久不变，有助于厘清了传统双层经营中“统”、“分”层次对土地的分权问题。从双层经营“统”的角度来说，土地的集体所有权是虚置的。“集体经营”法律上的内涵模糊和地权界定不清，不仅使集体所有权受益边界也变得模糊，农户难以确定具体由谁来代表集体实施其权利与义务，而且造成“集体经济”可以直接“干预”农户土地承包地流转和收益。而土地承包关系长久不变，可以解决传统双层经营“统”与“分”的合理分权，即合理分配农村土地所有权，具体包括土地的占有权、使用权、收益权和处分权四个方面。其中，双层经营中的“集体经营”作为土地所有者，有土地的处分权，即土地继承和转让中的监督管理权；双层经营中的“家庭经营”作为土地经营主体，有土地经营过程中的全部权利，即完整永久的土地使用权，包括继承权；国家则拥有对土地进行规划、利用和征用的权利。

　　其次，农地承包关系长久不变有助于农业组织的形成。农地承包关系长久不变为农民吃了“定心丸”，从而提高了其对土地的预期，农民在土地上才能有长远打算，进而成为投资主体和市场主体，这是激发农民组织需求的基础。我们认为农民组织的形成依赖三个条件：一是市场经济条件。在生产越来越社会化、现代化的背景下，单个农户的眼界、对市场行情的判断力、知识与技术能力、经济实力都十分有限，因此利用组织的力量来扩展个体理性的有限性就是一种合理的也是必然的选择。 二是稳定的家庭经营。发达国家农民专业合作组织都是建立在家庭经营基础上的。我国农民合作组织产生于八十年代初期，八十年代初期，一部分农民为解决农户经营与社会化生产的矛盾，有的开始在生产技术领域进行合作与联合，但当时由于土地承包期短，土地承包关系不稳定，农民缺乏组织合作的意愿；我国从九十年代中期开始，将土地承包期再延长三十年不变，在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的政策，稳定了土地承包关系。同时在农业产业化经营的推动下，农民围绕当地优势农产品的生产，形成了区域性专业生产格局，农民为解决生产与市场的矛盾，自愿联合建立了各类专业合作组织。但由于有限期承包，农民没有长远预期，也没有出现大规模的专业合作局面。十七届三中全会明确土地承包关系要保持稳定并长久不变，为农民对土地进行长期投资提供了动力机制和收益保障机制，有利于调动农民兴建农田基础设施的积极性，提高农业综合生产能力，为农业组织的形成创造条件。依托新的农业组织（可以是专业合作组织、社区合作组织或股份组织等）形成新的双层经营体制。三是产业化经营。无论西方发达国家的合作组织，还是我国的农业合作事业发展，都显示出一个总的大趋势，那就是以某些农产品为纽带的专业合作组织的发展正日益取代着以社区为纽带的综合性合作组织的发展，农民合作组织的发展越来越以某个农产品生产的特定产业的发展为依托。 没有形成产业化，农民就合作不起来。而农业产业的基础是农民拥有对土地稳定的承包权。

　　再次，农地承包关系长久不变，有助于解决农村土地流转的难题。《农村土地承包法》规定土地承包经营权可通过转包、出租、互换、转让、入股等形式流转，从法律上确立了土地承包经营权市场流转制度。然而事实上，在法律允许承包地流转的情况下承包地的流转却十分缓慢。分析起来，一个重要原因是土地承包经营权的流转仍然受到制度的制约。这主要表现在四个方面：一是土地承包经营权的法定承包期短，而流转的期限又不得超过承包期的剩余期限；二是土地家庭承包经营权向集体经济组织外的单位和个人流转，受到集体经济组织成员优先购买权和村民会议成员或村民代表大会代表三分之二以上同意的限制；三是家庭承包土地的土地承包经营权的抵押没有得到法律许可；四是土地承包经营权的继承在法律上没有得到明确的表述，法律只是规定继承人可以继承承包人应得的承包收益和继续承包。由于土地承包经营权的期限短，给农民的未来预期造成很大的不确定性，在转出承包地和受让承包地的问题上农民陷入制度预期不明的困惑，一些想种地的农民由于土地承包经营权的期限短而不愿支付过高的价款受让土地，一些不想种地的农民由于土地转让价款低而不愿意转出土地。由于土地承包经营权的流转范围受到人为限制，土地流转的需求和供给相应减少。给农民稳定成就的承包权，为农民流转自己承包的土地和土地的适度集中创造了条件。多种形式的土地流转，可以形成诸如家庭农场、股份制农场、农业企业等多种形式的双层经营体制。

　　总之，农地承包关系长久不变对推动多元化的，双层经营发展具有明显优势，它不仅可以在一定程度上提高农民的土地预期，限制双层经营过程中过频的土地调整，而且对于解决农村土地流转和土地分权问题起到了积极作用，而更为重要的是农地承包关系长久不变为农村双层经营多元化创造了更大的制度创新空间。

　　三、双层经营体制的创新

　　从传统农业向现代农业转变过程中，必然伴随着农村各项制度的创新，其中农村土地制度的创新是核心内容之一。在国家“稳定和完善农村的基本经营制度”，承诺土地承包关系长久不变的情况下，双层经营体制的创新就成为农村土地制度创新的重要内容。

　　(一) 正确认识“双层经营”的内涵

　　对双层经营的内涵认识不清是导致人们对“统一经营”理解存在巨大分歧的重要原因。双层经营体制可以分为两个经营层次：一层是“统”的层次，即经济组织对生产经营的统一分配和调节；另一层是“分”，即家庭分散经营，农户作为拥有独立生产经营自主权的经营单位。双层经营中的“统”的职能包括生产服务、管理协调、资金积累等功能，但就目前而言，双层经营的含义理解和对“统”的职能界定还没有形成清晰的认识，仍处于一种不规范的状态：对家庭经营的“分”，有时单纯将其视为“自给自足”的小农经济，有时甚至被作为“农业落后性”的同义词 ，成为现代化农业发展的障碍和改造对象；同样是“统”，有人理解为搞好公共生产资源的经济开发利用，为家庭经营提供服务，；而另外一些人则把“统”理解为强化对家庭经营的行政干预，强加给家庭经营的一些不合理行政命令，使家庭经营步履维艰。

　　双层经营体制的创新包括二个方面：集体经营层面的创新和家庭承包经营层面的创新。首先，我们必须从家庭承包责任制“分”的层次认识双层经营的创新潜力。作为一项制度创新，家庭承包责任制的“分”在经历了“供给主导性制度变迁”向“需求诱致性制度变迁”的制度安排方式后，释放了农民的生产自主性，还原了农业家庭经营的经营优势，适应了传统农业产业的发展要求。但是，我们应该认识到要实现“提高农业的效益、农民富裕、农业现代化等历史使命，不是传统农业可以承载的。这个使命的完成只能由现代农业来承载。所以，与传统农业已达到稳定平衡的家庭承包经营，为实现农业的现代化必须打破这种平衡，而与现代农业相结合，才会重新充满制度活力。所以，家庭承包经营仍然具有巨大的制度创新潜力。这是家庭承包经营制度创新的前提之一。

　　其次，我们要从集体经济“统”的层次认识双层经营的创新潜力。随着传统农业向现代农业的转化和农业产前、产中、产后的专业分工发展，农业生产的专业性越强，农户之间和农业生产的各个环节之间的联系就越紧密，农户对各种服务的需求也就越强烈。所以，各种类型的服务必然发展起来，其形式将不仅仅局限于传统的集体统一经营，而是表现出统一经营的多元化趋向。这是双层经营 “统”的层面的创新。

　　（二）双层经营的多元化的探索

　　所谓双层经营的多元化，就是在坚持家庭承包经营为基础的前提下，突破由传统农业生产条件下而形成的传统集体经营形式，着重于集体经营“统”的层次上的创新，十七届三中全会强调“发展农户联合与合作”，为满足农户的需求而形成“多元化、多层次、多形式经营服务体系”为双层经营体制创新提供了政策空间。双层经营体制的多元化是使“统”的方式能够更好地满足“分”的需求，由于传统集体经济的先天局限性“统”的功能往往难以发挥，目前各地在土地流转的实践中按照“谁有能力谁统”的原则，已经做了各种双层经营的创新尝试。除了传统的集体统一经营为农户提供服务外，主要有以下类型。

　　1、农村专业合作社。农村改革和发展的第二次飞跃离不开合作经济的广泛发展。农民专业合作社是广大农民适应市场经济要求，在不改变家庭承包经营的前提下，“自愿选择、自主兴办、自我受益”的新型合作组织，是满足农民的多样化、多层次服务需求，解决小农户与大市场矛盾的重要途径。十七届三中全会更是明确了农民专业合作社发展的基本要求，即“服务农民，进退自由，权利平等，管理民主”。中央并进一步强调“国家在农业基础设施建设、技术推广、农产品营销等方面的优惠扶持要向农民专业合作社倾斜，把合作社作为支农项目建设的实施主体”。

　　2、公司加农户。“公司加农户”模式中公司是农户和市场之间的纽带，能够对市场需求进行充分的预估，及时传递市场信息，使得农户的生产布局符合市场要求，因而“公司加农户”模式被广泛认为是克服家庭经营对市场信息反应迟钝、无法发挥规模优势，难以提高生产技术水平、难以提供优质产品和服务、参与市场谈判能力差等弊端的重要组织形式。十七届三中全会也明确提出了要“鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制”。当然，我们也看到此种模式虽然存在可以为农民进行必要的技术服务和指导，帮助农民解决农产品销售困难问题等诸多优势，但这一模式在实践中也存在诸如压低农产品收购价格，伤害农户利益等问题，需要不断加以完善。

　　3、家庭农场。家庭农场是农户向集体承包较多土地或通过农户之间土地流转后，实行规模化、专业化、集约化的经营形式。随着农村土地多种流转形式的确定，各类家庭农场的形成会加快，家庭农场可以使小农户生产与大市场更好地对接，有助于克服小生产与大市场的矛盾，提高农业生产、流通、消费全过程的组织化程度，从而提高农业的整体效益。目前，上海等地从2007年年底已开始以家庭单位能独立完成经营为主，扶持当地专业农民和种田能手、镇村干部和技术人员等农业经营者，兴办家庭农场。“家庭农场”这种新的模式将成为未来中国农村双层经营体制的一种新的创新模式，给农村带来了生机和活力。

　　4、土地股份合作制。土地股份合作制始于1992年，广东南海区进行社区型土地股份合作制改革试验，其基本做法是将集体资产及土地折价入股，以联合社（行政村）或经济社（村民小组）为单位，通过全面丈量土地、清产核资和资产评估，确定固定资产的净值和土地价值，作为入股依据，把全村或全社的土地集中起来，由联合社或经济社统一规划、管理和经营。以净资产量化给符合条件的当地村民配置股权。配股方法则各地因地制宜，多种多样。对土地进行统一规划，划分为基本农田保护区、工业开发区和商业住宅区。近些年许多地方在尝试推广社区型的土地股份合作制。学术界对土地股份合作制褒贬不一，但我们认为它仍然不失为一种可借鉴的双层经营形式之一。通过将包括土地在内的集体资产作股量化，给农民配股分红，使农民能够获取稳定集体资产收益。也增强了社区合作组织经济实力的增强，使其有能力为农民提供社会保障和社会福利，建立了合作医疗、退休金发放、升学参军补助等项制度，还通过修建道路、学校、幼儿园、绿化环境等公共基础设施，改善了农民的生活环境，提高了农民的生活质量。党的十七届三中全会强调了给农民以稳定而有保障的土地权益，为土地股份合作制的进一步完善提供了政策依据。

　　5、多种形式的社会化服务体系。土地承包关系长久不变并不是必然引起土地的流转而形成农业的规模经营，由于地域的、观念的和就业等因素的影响，我国分散的农户经营会长期存在。如何在分散经营的基础上加快农业经营方式转变，发展完善的社会化服务体系是重要途径。由于农业的公共产品属性，使得农业发展和农民增收往往成为两个相对独立的问题。要发展现代农业，提高农民的收益，政府支持农业的责任是永远不可或缺的。其中建立完善的农业社会化服务体系就成为政府的重要职责。所谓农业社会化服务体系，主要是指与农业相关的经济、社会组织为满足农业发展的需要，给从事农业生产经营的主体提供各种服务所构成的组织体系。首先包括完善的农业科技服务体系建设，如品种鉴定与推广、植物病虫与动物病害的预测与防治、新技术的示范与推广、农业生态保护等。其次是农业生产服务组织建设，完善发达的社会化农业生产服务组织体系是现代农业的重要标志之一。农业生产领域的服务包括农业生产资料的供给，农业机械化耕种、收割；病虫的防治，水利与灌溉服务，收购、运输、加工、包装、销售服务，也包括农业生产所需要的金融服务。其三是农业信息服务体系建设，在市场化农业发展过程中，生产、市场、科技等信息是决定了资源配置方向、规模和速度。农业信息服务的质量和水平，直接影响和制约着农村经济的发展。农业信息服务体系作为一个系统工程，包括信息收集、加工、处理、传输和发布，使之及时、准确地传达到用户手中，帮助农业生产者、经营者和管理者适应变化多端的市场，从而实现农业生产、管理、营销的顺利进行。其四是农业保险体系建设，农业保险作为农业综合支持保护体系的重要组成部分，参与农业生产、防灾、销售等各个环节的风险管理和市场化运作，可以提升农业抵御自然灾害和提高处置灾害或疫情的能力；大力发展农业保险，建立政策性和商业性相结合的农业保险制度，是提高国际竞争实力的重要途径。

　　需要指出的是，完善的社会化服务并不是要政府大包大揽，而是在政府的支持和引导下，充分发挥社会各界的力量，形成多元化的社会化服务体系。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出要建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系。加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。加强农业公共服务能力建设，力争三年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，逐步建立村级服务站点。支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务。开拓农村市场，推进农村流通现代化。健全农产品市场体系，完善农业信息收集和发布制度，发展农产品现代流通方式，加快形成流通成本低、运行效率高的农产品营销网络。

　　我们相信现有土地承包关系的长久稳定为双层经营体制的创新奠定了基础，也带来了活力，这需要理论工作者结合农村改革是伟大实践，尊重农民的首创精神，及时总结双层经营的经验和问题，为以家庭经营为基础的农业双层经营体制创新提供理论和实践依据。

　　作者单位： 朱启臻 中国农业大学农民问题研究所所长 教授

　　杨汇泉 中国农业大学人文与发展学院博士生