1992年6月26日，部分北京市民在西单街头争购足球彩票。在亚足联东亚四强比赛前夕，中国足协首次推出“"92中国、日本、朝鲜、韩国足球大赛彩票”。该彩票发行300万张，每张两元。这是北京首次发行足球彩票。
34岁的油漆工汪亮解与500万元大奖擦肩而过，他中了“七星彩”大奖，却因故未能按时领奖。和之前有类似经历的8个彩民不同，汪亮解选择状告体彩中心。由于没有专门的《彩票法》，2008年10月，法院依据《合同法》判决他败诉。
不知不觉，中国的彩票已经发行了24年。担心买卖彩票被认为是“投机倒把”的年代，早已一去不复返。这个关于金钱的游戏，现在亟待一部法律。
首张彩票广告 1987年7月24日，第一张福利彩票的广告已经印出来了。唐泽敏看着广告上自己拟定的两句话，不住点头，“到底是批下来了！不容易！”
唐泽敏当时担任河北省社会福利有奖募捐筹委会办公室负责人，中国的福利彩票起始于此。让唐泽敏揪心的这两句广告语是，“衷心祝愿您为发展市社会福利事业作出您有意义的募捐”，“衷心祝愿您在有奖募捐中荣获高奖”。第二句广告语，在他给石家庄市政府领导拿去审批的时候，曾经被否掉。
理由简单而充分，广告是以中募委、省募委和市募委三家名义发的，文中又打出了经国务院批准，省政府、市政府同意的旗号，用语上不能不严肃对待。政府只能引导人们向社会作奉献，不能引导人们为了获得高奖而去买奖券。
上世纪80年代，改革开放伊始，中国开始由计划经济向市场经济转变。社会保障事业却没有跟随改革的大潮前行，因为资金不足，它遭遇了危机感。
民政部资料显示，1986年，全国因自然灾害造成生活困难的人口约1.2亿人，这一年，国家下拨的救灾经费仅有8.5亿元，人均不足7元。
时任民政部长的崔乃夫1984年会见了香港马会董事方心让，谈起了中国的社会保障问题。方心让提出三点建议来筹集资金，一是搞赛马票，二是高级酒店增加附加税，三是搞彩票。
崔乃夫想到了彩票。在得知苏联、东欧等国家也在发行彩票，崔乃夫上书国务院领导，建议向社会筹集资金发展社会保障事业。
其实早在1984年10月，北京市第一张彩票已经诞生。当时北京举办国际马拉松比赛。由于政府下拨的款项不足，体委经过层层报批后，发行了第一批体育奖券。奖券印制得很漂亮，最上面印有“发展体育奖”，中间是七名运动员并排奔跑的抽象图案。
然而这只是地方政府的试点，真正具有历史意义的彩票，其发行还要再等待3年。
1987年6月3日，国务院正式批准成立中国社会福利有奖募捐委员会(简称中募委)，决定第一次在全国10个省市试点发行福利彩票。
当时，彩票在中国已经禁绝了近40年。时任河北省民政厅办公室副主任的唐泽敏，主动请缨，负责发行彩票，石家庄成为福彩的首发站。
唐泽敏说，领导层要求删掉第二句广告语的顾虑他很理解，但如果删掉第二句，就是纯粹的社会募捐，不再有彩票的含义。
双方争执不下，到7月24日还没有结果。唐泽敏将广告拿给中募委领导审查，领导很满意，“说广告很漂亮，最精彩的就是那句"衷心祝愿您在有奖募捐中荣获高奖"。”唐泽敏说，这才像是奖券的广告。
7月25日晚，3500份套红印刷的广告贴满了石家庄大街小巷。第二天一早，很多人围着海报，议论纷纷。
集中销售破困境 1987年7月27日上午9点，唐泽敏代表河北省社会福利有奖募捐筹委会将一小沓彩票卖给了当时的副市长孙永正，彩票上印着中国书法家协会副主席赵朴初先生书写的“有奖募捐，利国利民”。
与此同时，设于市工商银行各营业部的58个代销点、各个市区的代销处也开卖。市民们排起队，开始购买这种“新鲜”的奖券。
唐泽敏很兴奋，他没想到，此前顾虑重重的彩票，轻而易举地得到了大家的认可。“很多人都曾担心，彩票会不会被老百姓理解成投机倒把呢？会不会发起后得不到响应呢？会不会刚一成立就关门呢？”
这样的疑虑并非多此一举。上世纪80年代，中国的改革开放刚刚开始，市场日益繁荣兴旺。然而，一些人利用市场供需不平衡，大搞投机倒把获利。工商部门自1978年成立以来，就严厉打击投机倒把，并于1987年推出了《投机倒把行政处罚暂行条例》。
彩票作为一种筹资方式，简直是无本万利。因此，政府一面打击投机倒把，一面发行彩票筹资，是否会有“自相矛盾”之嫌？
石家庄彩民对彩票的追逐，让唐泽敏放了心。老百姓并不认为发行彩票是政府“空手套白狼”。
第一步的问题解决了，老百姓能够从心理上接受彩票的发行。接下来是如何打开销路，真正达到筹集资金的目的。因为发行之初，一些省份就遭遇了销量不济的困境，江苏就是其中之一。
1989年，江苏省成立体育奖券委员会，华明当了主任，他们第一期发行了体育奖券。“但卖的不是很好。老百姓兴趣不高。”
转折点出现在一次偶然的集中销售上。
江苏曾经印制大批彩票，分到各个区县售卖。稍后将剩余的收上来，令华明一筹莫展，这些没卖出去的彩票大约有50万张。经过一番考虑，他们决定到衢州的一个广场进行集中销售。
“我们没想到，第一天就有很多人来买。”华明回忆，当时人们骑着自行车、摩托车从四面八方赶来，围在广场上，纷纷掏钱购买。“两天之后，50万张全部卖完了。我们很意外，很高兴。”
集中销售彩票的模式开展起来。当时，福彩、体彩的人拉着电视机、洗衣机、自行车等，到农村的集市或者城市的广场上售卖。人们管这种彩票叫“刮奖”，买到后，只需用指甲刮开，便知道自己是中了自行车、洗衣机，还是一无所获。
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无规则的弊端 彩票集中销售、即开刮奖曾经红火一时。
老百姓在花几块钱试试运气的同时，让中国彩票事业的销量每年都成倍增长。2000年，电脑型彩票进入人们的生活，销售网点遍布全国。仅2007年，全国体彩和福彩的销量就突破了1000亿元。
发行彩票的最初动机也达到了。彩票的公益金也各归其位。中国福彩的第一笔公益金，由民政部拨款给河南一所盲人按摩学校，150万用于改建工程。体彩的公益金，也使用在各个街区体育场馆的建设、运动员的培养中。
形势一片大好的时候，西安宝马彩票事件出现了。
2004年3月23日，西安小伙刘亮走到即开型体彩现场，花几块钱买了张彩票。稍后，他被宣布中了大奖，奖品是现场一辆价值60万元的宝马轿车。
刘亮带着兴奋，跟随着体彩工作人员做了两天宣传。然而到了兑奖时，刘亮才发觉，幸运之神只是和他开了个玩笑，那张中奖的彩票被怀疑造假。“他们给选的号，给开的奖，还公证了，现在却说彩票有问题。”刘亮气愤不过，爬上附近的电线杆，声称如果不给宝马，就跳下去。
宝马彩票事件爆发，经媒体传播引发全国关注。大家都在等待，体彩中心会给刘亮、给彩民、给老百姓一个怎样的答案？
三个月后，经层层盘查，真相水落石出，造假者为负责西安体彩发行和印制的承包商。但是此事在追查过程中，直指彩票行业内部的弊端，揭开了它的伤疤。
据当时的媒体报道，宝马彩票案后，约有六成的西安彩民“金盆洗手”，表示不再购买任何彩票，因为这件事伤了他们的心。
不仅如此，此事的影响还蔓延到全国。北京市体彩中心主任李辰于1999年走马上任。指着这几年体彩的销量曲线，他说2004年受宝马彩票事件的影响太大了，“它动摇了公众对彩票的信任，引起他们的怀疑。”
而在北京大学中国公益彩票研究所执行所长王薛红看来，宝马彩票事件并非偶然事件，它暴露出彩票从娘胎里带来的问题。“因为中国彩票，是一个先玩游戏后定规则的过程。”
很多国家在发行彩票之前，先制定了游戏规则。比如英国，1993年先颁布了《国家彩票法案》，一年之后才正式发行彩票。这使得彩票行业在发展遇到问题时有法可依，发展方向明确。
而中国的彩票发展与众不同，它是一个先玩游戏后定规则的过程。
先玩游戏的代价 王薛红本来在哈佛大学读国际关系专业，偶然一次到拉斯维加斯游玩，对博彩业产生兴趣，2000年转到内华达大学学习博彩专业。两年之后，她接到中国公益彩票研究所筹备人员的邮件，希望她回国担任执行所长——她是中国第一位博彩专业的博士。
“当时距离新中国发行第一张彩票，已经整整18年了。但是专业人士稀少，人员培训不够……”王薛红说，北大中国彩票研究所到现在都是中国唯一的彩票专业研究机构。
她毕业前夕，曾在内华达州赌场和英国国家彩票委员会实习。从发牌手做起，她看到赌场的市场服务意识超强，客人提出任何问题，赌场都表示感谢，随后求证核实改进；在英国，她又从市场角度转向政府管理角度，“他们的立法非常完整，一旦出现问题，法律会予以规范。”
踌躇满志的王薛红2004年毕业回国后，准备按照自己学到的先进经验，打造中国专业彩票。
问题太多了，是王薛红越来越强烈的感觉，她把彩票比作一种游戏，说这个游戏在制订之初就存在程序漏洞。“开始没有任何的游戏规则，大家就是单纯去玩。可是玩久了，就出现问题了，比如前些年摇奖机掺假的问题。彩票机构可以利用掺假去赚彩民的钱，老彩民也可以利用掺假去赚彩票机构的钱……”
因为玩彩票，玩的就是偶然性。一旦这程序存在必然，就失却了它最本真的意义，而沦为一种彩民、承包商、发行机构之间尔虞我诈的争斗。更可怕的是，问题出现了，谁也不知道下一步该怎么办？
中国的彩票该立法了吧。宝马彩票事件发生后，彩票专家、彩民、发行机构、媒体都作如是猜测。
大家都在等待。而这一等待，又是4年。
期待彩票立法 用国外的彩票体制来规范管理中国的彩票行业，是王薛红的最初想法。然而几年过去了，她感觉这是不可能的，“别说是全国好几亿的彩民，单是彩票行业内部的管理人士，就不可能理解和接受。”
大家的期待目光都聚焦在立法上。
“如果立法，就得平衡两大彩票机构的利益。”一位不愿透露姓名的彩票机构管理者说，中国只有两种彩票，体彩归国家体育总局，福彩归民政部，立法一定会触及这两大部门的利益。
对于大多数的彩民，彩票已经是一张可以改变命运的船票，他们期待它能换来大奖，载着自己驶向幸福的彼岸。陕西来京的白先生，今年1月买了一张彩票中得500万大奖。他兴奋至极，连夜辞去工作，到河北买了房子，自己开了饭店，“过上了幸福自在的生活”。
更多的彩民没有这样幸运。他们花几块钱买到的彩票，只是“微笑的纳税”，给自己期待，也给自己失望。
如果彩民赔了，赚的就是彩票发行机构。如此巨大的资金，彩票中心如何使用？外界不知道，一位体彩中心的管理者说他也不知道，但是大家都记得审计风暴。
2005年6月，国家审计署发动了一轮审计风暴。
国家体彩中心被查出一系列问题：发行费用超过实际需要，其下属两公司获利高达5.58亿元、支出1.3亿元购买出租楼、提取个人奖酬金1.31亿元、在彩票印制过程中高价采购，致使彩票发行费流失2341万元……稍后，体彩法定代表人张伟华落马，轰动一时。
尽管彩票中心每年都会出一些规定，要修补彩票行业暴露的弊端，但是大家真正想看到的，依然是彩票法。
今年3月11日，国务院法制办的官方网站上，一个头条是《彩票管理条例(征求意见稿)》。北京大学中国公益彩票研究所，被邀请对条例提出意见。王薛红说，眼见着彩票逐渐变得有法可依，越来越往健康的方向发展了。
10月16日，彩民汪亮解手持败诉判决书，走出一中院后神情沮丧。“这就像一个大人欺负一个小孩！”汪亮解自始至终都认为，他是代表着中国数亿彩民同彩票中心打官司，成败不仅仅是个人的。“彩票法何时出台？”法庭内外等待判决的人，在心里发出如此疑问。（记者：刘杰）
(责任编辑：王雪)
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