中国农村处在十字路口上 期待出现第二次飞跃

　　农赋之变

　　本刊记者 徐浩程

　　时间进入20世纪90年代，发源于安徽的“大包干”已在中国推行了近十年，“包”字带来的辉煌伴随国人走过了大半个80年代，但接下来不断增加的农民负担使农村各种矛盾与问题不断加深，让人焦虑不安。

安徽农村的确处在一个十字路口上，整个中国的农村无疑也都处在这样一个十字路口上。

　　1989年，安徽电视台录制了一部名叫《土地·人·乐园》的电视专题片，片中有这样一段解说词：“大包干的实行，使农业摆脱了令人焦虑的困境，但也把农业置于这样一个十字路口上：土地承包后向哪里去，如何再进一步发展生产力?”

　　此言不虚，安徽农村的确处在一个十字路口上，整个中国的农村无疑也都处在这样一个十字路口上。时间即将进入20世纪90年代，发源于安徽的“大包干”已在中国推行了近十年，“包”字带来的辉煌伴随国人，尤其是农民走过了大半个80年代，但接下来不断增加的农民负担使农村各种矛盾与问题不断加深，让人焦虑不安，人们期待着中国农村出现第二次飞跃。

　　这部荣获了全国电视文艺专题片节目展播一等奖的专题片提出了问题，却并没有道出解决问题的方法。事实上，这个问题要等到1992年底才逐渐由安徽来作答。

　　又一次偷着干

　　至今还有人记得，1992年12月20日，是个冬暖的晴天。那天一大早，安徽省涡阳县新兴镇政府就开始忙碌起来，四处张贴镇长李培杰署名的政府布告。布告宣称：从1993年1月1日起，全镇实行税费提留全额承包，农民每亩承包地全年上交30元，午秋各半，此外“不再承担任何费用，不准任何单位和个人擅自向农民摊派或增加提留款”。

　　多年后，退休在家的李培杰已经找不到那份被坊间认为与“大包干”字据具有同等历史意义的布告了，甚至记不清布告的全部内容，但他仍然清楚记得这一想法的起源。

　　用李培杰的话来说，1992年的农村“矛盾不小”，上任不久的李培杰与镇党委书记刘兴杰正在为难以完成的收费任务而头痛。9月，当他们看到《农民日报》的一篇社论时，顿时豁然开朗，这篇题为《为农民松绑?把粮食推向市场》的文章，使他们产生了“税费一把抓、用钱再分家”的税改念头。

　　按照后来的记录，这个念头冒出来后，两人迅速拿到镇党政联席会议讨论，并广泛征求农民的意见。进展非常顺利，在调查的事实面前，党政联席会议通过了这个意见。

　　此时，他们应该还不知道，几乎与此同时，涡阳县委扩大会也对这个念头进行了讨论，可惜夭折而亡。1992年底，在时任安徽省政府办公厅调研室研究员何开荫的鼓动下，涡阳相关领导也动了税改的念头，并为此召开了一次县委扩大会。会议开始没有多久，便出现了阵线分明难以融合的局面：县委、县政府很想干，政协态度不明朗，人大则坚决反对。支持者、反对者都振振有词，意见难以统一，最终不了了之。

　　很难想象，在这种情况下，涡阳县委县政府居然对前来汇报的李培杰与刘兴杰表示了支持。在欣喜之余，李培杰与刘兴杰知道他们必须避免县委扩大会上的分歧，唯一的办法似乎是将税改方案提交新兴镇人大审议。

　　1992年11月23日，新兴镇人代会召开，李培杰代表镇政府做了《切实减轻农民负担、建立土地承包税（费）制度》的报告。经过讨论，108名与会代表全部投了赞成票。在中国人大历史上，一个基层乡镇人代会，审议通过如此重大的改革，还从未有过。会后，共和国历史上，第一张由乡镇政府宣布改革的布告产生了。

　　人大环节的设计并未使新兴镇避免争议。布告张贴出来之后，1993年1月3日，涡阳县四大班子本计划在新兴镇召开三天的县委中心组学习扩大会，名为研讨新兴“税费承包”改革，实为新兴助威。但会议在第一天就因县人大的坚决反对被迫停止。

　　改革陷入了巨大困惑。李培杰已回忆不起，究竟是什么原因使他们仍未放弃。1月3日之后，刘兴杰与李培杰仍按既定计划前进，将税改的《试行细则》与税费合并之后的《收缴结算办法》发到每一户农民手中，并按规定签订了协议。

　　中国税费改革的序幕由此被新兴镇义无反顾地拉开了。

　　形势却并未因此而好转。3月1日，涡阳县人大法工委与县财政局突然到新兴镇检查工作；3日，刘兴杰被调离新兴镇，李培杰接任书记，宫保杰任镇长。随后，安徽省人大机关报发表文章，批评新兴改革“名为减轻农民负担，实为加重农民负担”，省人大也随即发文，要求涡阳县人大撤销新兴镇人大的改革决议。

　　4月27日，涡阳县人大正式通过决定，撤销新兴镇人大通过的试行税费改革的决议。历史再次要求新兴镇做出抉择。

　　李培杰的选择是横下一条心，把“这条路走到黑”。此后，只要上面询问，李培杰都声称没有再改革，暗地里却继续执行与农民签订的协议。这样的选择也就无法用偶然来质疑新兴镇作为“中国税费改革第一镇”的地位了。

　　偷着干的李培杰一直担心到1993年底，其壮举被多家媒体报道，引来各地的参观学习者，包括安徽税改历程上另外一个重要的地点——太和。当年年底，时任涡阳县长的汪炳云得知邻县太和已闻风而动，抢先一步在全县推开时，喟然长叹。

　　太和模式

　　1993年初冬，历史的舞台开始转移到太和县。

　　在追问太和税改缘由时，述说者多将两件事与之联系在一起。一件事是一位因交不起税费被乡政府抓起来的军属老大爷，半夜砸窗逃到时任太和县长马明业处哭诉，对马明业的刺激很大。另一件事是战争年代曾给安徽省委一位老领导当过警卫员的老同志，夫妻均70多岁了，却被迫每人交80元的超生保证金。这位老同志给老领导写的一封信也让马明业坐立不安。

　　要勾勒历史的因果关系不仅艰难，有时还徒劳。不过，可以确定的是，在1993年夏秋之季，得知新兴税改后，马明业就下定决心在太和全县试点税费改革了。

　　多年后，时任太和县农委副主任的邹新华仍然清楚地记得，马明业是在10月的第一个工作日，让他开始对太和农民负担进行问卷调查的。调查结果出来之后，邹新华连夜打印了8份，从门缝里塞给了马明业。这就是后来写进中国农村税费改革进程的《太和县农村税费改革意见报告》（简称《报告》）。

　　等到11月，《报告》不仅在太和县委、县政府获得通过，在一天内，安徽4位领导先后在上面签字批复。在著名报告文学《免皇粮》中，安徽作家潘小平写道，“一份报告，在不到一个小时的时间里走完了全程，这在安徽的文件批复史上，不说空前绝后，但截止当时也是绝无仅有。”

　　接下来，事情就不再如此顺利了。11月8日，由安徽省农经委副主任吴昭仁主持的《报告》论证会召开。论证会开始不久，会场上就充斥着争论的声音。安徽省财政厅的代表坚持认为把税与费混在一起，会坏了国税的名声。越来越多的人对能否突破中央政策开始表示怀疑，局面开始难以控制了。

　　这时，吴昭仁停下来，看了看大家，突然提高了嗓门说：“我在这里表一个态，如果太和的税改方案得不到批准，我将以农村改革试验区的名义，要求省委批准方案的实施。”当时，阜阳是国家级农村改革试验区，阜阳地委书记是试验区组长，吴昭仁是副组长。多年后，参与论证会的邹新华回忆道，吴昭仁的话一说完，所有的人都让他震住了。

　　最终，《报告》在修改之后获得通过。太和在《报告》的基础上七易其稿，拟定了《关于太和县农业税费改革实施方案》，决定从1994年1月1日起，在全县取消粮食订购任务，改向农民征收公粮，每亩百斤粮，午六秋四，一定3年不变。

　　数年后，有媒体将当时各地眼花缭乱的税改方案进行梳理，总结出“三大模式”：太和县的“农村税费总额大包干”模式、河北正定县的“公粮制”模式以及湖南武冈市的“费改税”模式。

　　1994年1月1日，当太和税改在全县31个乡镇全面推开时，正定的公粮制改革仍在三个乡进行试点，武冈的费改税尚处于酝酿的前期阶段。太和当之无愧成为中国农村税费改革的第一县。

　　突破，再突破

　　等到1997年，太和模式开始在阜阳全市推行，在广度上继续突破。与此同时，同属皖北的另一个县——五河却在深度上进行探索。

　　早在1995年，五河就进行了第一轮改革，不过仅涉及税费征收方法。变化发生在1996年，随着领导班子的调整，五河开始筹划在来年进行第二轮税费改革，在深度上做文章。

　　与第一轮一样，此次改革方案仍旧落在了原县委政策研究室主任汤民强身上。从1996年下半年开始，汤民强与五河县农村税费改革领导小组，先后制订了14套方案。在提交县委常委会讨论前，他们筛选出8套；常委会正式讨论时，他们又筛选出来4套方案。这4套方案，最大的区别在总量，其核心部分却始终没变：取消农业特产税。

　　这是一个大胆的设计。多年后，汤民强回忆道，五河县委常委会整整讨论了一下午才统一意见，以《五河县农业税费征收改革实施办法（试行）》上报省市相关部门。面对如此局面，时任五河县委书记的花建慧决定先争取省里支持，然后再到市里审批。

　　这样的设计并未让方案顺利过关。在获得省直相关部门支持后，蚌埠市部分领导仍然认为，五河的方案触动了税制，不能批。

　　当时，正值蚌埠市“两会”期间，花建慧对汤民强说，老汤，你是人大代表，你在大会上不是有一个发言吗？你把我们的改革方案，拿到大会上去！一石激起千层浪，汤民强的发言让人代会炸了锅。有人说你五河的胆子也太大了，居然敢取消特产税，书记是不是不想干了？

　　会场闹哄哄一片，说什么的都有，蚌埠当场决定：召开市长办公会议，讨论五河税改方案。市长办公会上，争论的焦点集中在改革能不能触动税制上，因为五河的改革方案，不仅取消了农业特产税，还动了计税常产。农业税有三要素：常产、面积、税率，动了计税常产，就动了农业税的根基。讨论的结果并不乐观，转机要等到数月后才会出现。

　　不久，时任安徽省委书记卢荣景听说了五河的改革方案，决定亲自到五河调研。花建慧带着汤民强到他的房间去汇报，听完整个方案后，卢荣景说：“我看这个方案很好，你们再搞细一点，我代表省委支持。”

　　有了省委书记的亲自干预，五河第二轮税改方案面临的局面立即转变。不久，方案在蚌埠通过后，正式报到安徽省财政厅。在财政厅的建议下，“取消特产税”改为“暂缓征收”，改革的主要内容变为“两个稳定、一个调整、一个暂缓”，即稳定计税面积、计税税率不变，调整计税常产，暂缓征收农业特产税。”但各方都清楚，这一暂缓，就永远暂缓下去了！

　　1997年4月，历经磨难的五河第二轮税改方案终于通过，安徽税费改革开始触动税改的深层次问题——税制。

　　又趟了一次雷

　　如果从农村税改的全程来看，1998年召开的十五届三中全会是一个分界线。以此为起点，税改由基层的自发实验，逐渐演变为由中央推动的全局性改革。

　　十五届三中全会之后，国务院成立了由原财政部部长项怀诚牵头的农村税费改革三人工作小组，开始筹备改革。等到2000年提出进行试点时，中央让各省自愿报名，一开始尚有4个省报名，但最后除了安徽其他3个省份均选择了放弃。

　　2000年3月2日，中共中央、国务院正式下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定率先在安徽进行试点。在这场重大变革中，安徽又一次为全国“趟了地雷”，又一次起到了排头兵的作用。正如财政部综合司司长王保安后来所言，回到当时的历史背景中去看，安徽的政治勇气，令人动容。

　　实施这场改革，安徽需要的却不仅仅是勇气，还要承受巨大的压力。

　　根据安徽试点方案，农业税及其附加征收的都是现金而非粮食实物。据测算，改革后，安徽税收将减收收入13.11亿元，平均每个县减收多达1542万元。其中，乡镇减收10.41亿元，村级减收2.7亿元。

　　在中国行政链条上，县以下本来就是薄弱环节，拖欠工资、债务沉重、财力虚空屡见不鲜。一旦新的收入缺口增大，问题接踵而来。改革前，乡镇为建设农田水利设施等公益事业，早已寅吃卯粮，但尚能通过筹款等形式筹集偿债资金。改革后，集资的口子被政策堵死，债务更难消化。因为缺钱，有的基层干部已经是“说话无人听，走路有人跟，早晚有人等，亲友变仇人”，工作无法进行。税改试点加剧了安徽乡镇财政的困难。

　　一个更典型的例子是：2001年初，国务院本计划在全国迅速推开此项改革，但在数月后的4月25日，国务院办公厅印发的《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》（以下简称《通知》）决定，暂缓扩大农村税费制度的改革试点。税改之难可见一斑。

　　在2001年《通知》印发后，安徽并没有停止探索的脚步。作为全国唯一一个税费改革的省级试点，安徽不仅在实践中为税费改革方案的完善提供着样本与经验，并继续将税费改革向纵深推进。

　　2003年，在安徽等地试点经验的基础上，中央召开了相关会议，在会后发表的文件中明确提出农村税费改革要在全国层面上推开。这意味着农村税费改革已经超越局部试点的范围，开始演变为具有全国性的改革探索。

　　但是，安徽的脚步却并未止于此。2003年伊始，安徽芜湖马塘区毅然作出决定，今后不再向辖区农民征收农业税及附加。与此同时，安徽则在全省范围内试点开始全面取消农业特产税。自此，中国农村税费改革在安徽再次向前迈出了一大步，完成了从正税清费阶段向减免、乃至取消农业各种税费阶段的过渡。

　　据统计，安徽2002年征收的农业特产税为2.29亿元，免征之后，农民减负达到65%。在此基础上，2004年，安徽又做出了一项重大政策调整——取消农业附加税。等到2005年，安徽较全国提前一年在全省范围内取消农业税也就水到渠成。

　　2005年1月25日，合肥大雪漫舞。当日上午，安徽省第十届人民代表大会第三次会议正式拉开帷幕。时任安徽省省长王金山在《政府工作报告》中宣布，2005年，安徽将在全省范围内全部免除农业税。

　　对于安徽全省5000多万农民而言，从此开始，他们将与千载“皇粮”彻底作别。对于整个安徽而言，则从此开始进入后税费时代，此前仅作为税改配套的乡镇机构改革开始跃居重要位置，解决“三农”问题的举措开始从税费改革的“单兵作战”进入到乡镇机构、农村教育与县乡财政体制等以上层建筑为主的综合配套改革的阶段。

　　（本文部分参考潘小平的相关文章，特此感谢）