土改前沿与旧账 “公共利益”如何界定必须厘清

　　土改前沿与旧账

　　“公共利益”如何界定必须厘清

　　《望东方周刊》记者陶卫华 北京报道

　　中共十七届三中全会,在改革开放30年的节点上把目光再次投向农村,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)中,最受瞩目的就是农村土地管理制度改革。

　　《决定》提出5大方针:赋予农民更充分有保障土地承包权;允许农民以多种形式流转土地承包权;允许农民参与开发集体土地建设非公益项目;提高政府土地出让收益用于农业比例;允许农村小型金融组织从金融机构融资。

　　《决定》起草人之一、国务院发展研究中心农村经济部副部长徐小青向《望东方周刊》记者分析,这些改革内容,更大着力点放在农村生产要素的回流上,一个重要方面是土地要素的回流以及如何参与市场。

　　承包权流转的前沿争论

　　“现在农村劳动力市场,资金市场、土地市场等要素市场还没充分构建。今年1号文件我们已经提出了‘要探索土地经营权流转的市场’。但这是有前提的,首先是不包括耕地,现在实践中发生很多乱占耕地的问题;其次是非农建设用地流转,具体如何入手,我们下一步要解决这些问题。”

　　徐小青指出,土地经营权流转的核心,在于“农民究竟能从中受益多少,怎样受益,以什么样的方式受益,能不能长久”，对此分歧颇多。

　　从承包权流转来看,改革开放以来,农地的包产到户奠定了农民家庭长久承包农地的权利并延续至今。十七届三中全会明确“不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时,要根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营”。

　　三农问题专家党国英向本刊表示,现行农村土地承包制还是没有解决农民的土地财产权问题,还是应该通过对农地使用权的强化,进行进一步的土地确权。他建议实行“永包制”,承包权可以转让,可以抵押,可以继承。

　　这一建议得到农业部相关课题组的呼应。

　　但徐小青认为,农民承包经营土地的权利,本身是一种财产权,关键在于如何保障这部分权利,使其规范、严格、有序地流转。“现在结在哪儿呢?大家觉得这既然是财产权,干脆就可以买卖。但是我们不具备这种条件,买卖、抵押还不行。你可以探索其他流转的方式。”

　　另一位农业问题专家李昌平担心,强化农民的土地承包“财产权”有可能对农地“集体所有权”架空,导致农民失去一层保护。

　　《决定》提出的发展适度规模经营已经是一种共识,但在路径选择上同样存在分歧。从目前的实践看,有公司加农户、公司加专业合作社、公司加市场等多种模式。

　　其中涉及争议最多的是土地入股。2008年8月,重庆土地入股办公司的试验被中央有关部门紧急叫停,有关方面进行调研后认为,暂时不宜大规模推广土地入股设立公司的做法,发现的问题主要是农民将面临失地的风险,也与现行的农村土地制度、公司法存在冲突。

　　在中央叫停的情况下,重庆将过去土地入股的公司全部改制为专业合作社,以农民合作社代替公司,合作社模式最大的好处是农民不会失去土地,随时可以退出,但是也会因之降低社会资本参与的积极性。

　　十七届三中全会在提出有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社,强调“扶持农民专业合作社加快发展,使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。这,有别于土地作价入股资本化的思路。