宅基地命题
实践中广为探索的宅基地和非农建设用地的流转模式,并未能在《决定》中得到明晰认定。
徐小青解释,目前非农建设用地争论分歧最多,暴露的问题也最多,牵扯到农户和村集体、农户之间、国家和农民等各方复杂的利益关系,“越是这样的问题越得慎重,得看清楚想明白了,而且有一个长远发展的观点。”
以天津市试点的“宅基地换房”模式为例,因其在大城市郊区旧村改造、小城镇建设中作用明显而在全国十多个省进行推广,但实践中仍面对一系列绕不过去的问题。推行这一模式的国家发改委小城镇发展中心主任李铁介绍,目前一大难题是置换房屋的产权和原集体土地、部分集体资产以及未来可能收益的市场量化、分配问题。
“农民搬到新楼去了,是打破集体建制还是不打破集体建制?如果集体财产都没有了,集体存在还有什么意义?房屋产权又怎么来配合?这里面有太多悖论。”同时,他也指出“宅基地换房”模式并不适合进行大面积开发,因为各地的补偿能力、城镇就业结构和农民意愿都不一样。
而浙江嘉兴采取的“两分两换”方式,即宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开,在依法、自愿的基础上,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障,也同样面对进城农民的生计以及议价的公平性等复杂问题。
党国英认为“要对宅基地的流转、使用有一个宏观的指导、控制,一定不要让农民宅基地成为投机的对象”,在此基础上转变观念,把宅基地看成是一种财产,以激活宅基地的流转。
对此徐小青的看法相对保守:“不能现在就断然肯定宅基地可以流转,得从实际看行不行,合不合理。现在没有什么太好的、一步到位的办法。”他表示目前探索中乱占非农建设用地、甚至耕地的情况十分突出,“已经造成耕地大量减少,农民集体土地权益受损,不能再没规矩地乱占农民的非农用地了。”
针对这些问题,《决定》明确提出要严格、规范地实行农村土地管理制度,并叫停了跨省区市进行占补平衡的政策。一位土地专家分析,从谨慎对待宅基地改革、占补平衡的更严格规定和对专业合作社模式的推崇,这些都表明中央土地政策的核心仍围绕着农民产权保障和紧守耕地红线两大要点。
在此基础上,《决定》对国家征地制度进行了改革,提出在符合规划的前提下,对非公益性项目用地,国家可不行使征地权,农地依然归集体所有,但其使用权可依法进入“城乡统一的建设用地市场”交易,价格由农民集体与用地者谈判。这意味着终结了“征地和土地国有化是农地转非农用地惟一方式”的制度安排,实际上打破了沿袭50年的政府征地垄断权。
徐小青强调在此过程中,农民权益的实现是最根本的目标。
尚待还清的历史旧账
50年前的城乡二元体制,通过严格的集体经济管理制度把农民固定在土地上,土地等生产要素都在严格计划之内。农民一直未能充分获得土地的完整产权,也被隔绝在土地市场大门之外。
直到2002年,农民的土地物权有了第一个比较完备的法律表达。当年全国人大常委会通过的《农村土地承包法》确认并宣布保护农户的土地使用权、收益权和土地的转让权。为农地集体所有制全面改革为个体承包做了一个总结。
但在农地转为非农建设用地上,至今现行土地法律仍限定国家征地一条途径。不过,这一制度在市场化改革中因工业化、城市化进程的推进形成某种实践上的突破。
国家发改委小城镇发展中心主任李铁指出,这一突破发轫于80年代中期乡镇企业发展的浪潮中。当时工业化的突飞猛进带来农村工业用地收益流的增加,把“农村建设用地”转让给乡镇企业的做法开始流行。
其中,广东南海集体土地入股使本地农民分享外来投资企业的利润为典型代表;另一种探索来自于昆山,他们把闲散地复垦,申请为建设用地,由农民投标盖建标准厂房,出租给急需工业用地和厂房的台资企业。这一做法后来被江苏、上海、浙江、广东、湖南和安徽广为借鉴。
北京大学中国经济研究中心主任周其仁认为,正是这些由农村建设用地经由转让和交易而不再是征用的土地流转探索,为“世界工厂”提供了工业用地支持。
李铁评价:“这应该是一种不完全土地所有权基础上的特殊变革和变通,意味着农民可以在非农建设用地上获得财产性收益。”
观察这一工业化用地膨胀带来的流转探索历史,不能忽视土地制度障碍对失地农民造成的剥夺,
刚通过的三中全会《决定》中明确要缩小征地的范围,把征地限于公共利益的需要。徐小青强调,“公共利益”如何界定现在必须厘清。
李铁认为到目前土地改革还是小步迈进,其中涉及到保稳定、保发展的争论。分歧在于是把土地当成一个保障,还是财产,最终直接指向现有的农村集体经济制度。
徐小青则向本刊表示，基本制度的变革必须考虑平衡各方利益并持续发展,提高到法律层面需要时间,“三中全会的决定方向很明确,要继续往前走,继续探索,过程中的很多问题不能期望一次就明确。”■
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