专家：省管县是利益重新调整和权力的重新分配

　　省直管县，是利益的重新调整和权力的重新分配

　　本报记者 聂春林 实习记者 周呈思 武汉报道

　　“省直管县，减少了行政层级，提升了政策信息沟通速度和政府决策效率。与此同时，财权与事权的下放，有助于县市基层发挥主动性，专注县域经济的发展”。

11月2日晚和11月5日下午，48岁的国家行政学院经济学部教授张占斌两次接受记者电话采访时，均极力建言中央应加大推进省直管县的力度。

　　一个偶然的机会，中央党校经济学博士张占斌开始关注省直管县。2003年－2004年，张作为中组部和团中央选派的支援西部博士团成员之一，到重庆市梁平县挂职副县长。在张占斌看来，重庆作为直辖市，是省级架构，“市直管县，效率很高”。

　　自此，张占斌把研究的领域侧重于省直县。此后，他作为课题小组负责人，为海南省进一步对县级放权改革作了总体规划。

　　事实上，国家亦有意在“有条件的地方实行省直管县”。继今年8月中央对各省机构改革方案的文件中提出省直管县建议后，不久前召开的十七届三中全会又重申了这一观点。

　　谁的“抽水机”

　　《21世纪》：市管县诞生的背景是什么？改革开放三十年以来，省、市、县三级行政权力边界的变化导致了什么情况？

　　张占斌：地级市大规模出现，是在改革开放之后。当时省政府的派出机构即地区行政公署，实质上并不是一级政府。1983年，国务院提出，让这个派出机构与区域内的一座中心城市机构进行合并，利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，减少条块分割、城乡分割。这就是当年市管县诞生的背景。

　　从实际来看，这项改革在初中期对县域经济的发展确实也起到了一定的推动作用，具有历史适应性。但随着时间的推移，特别是在上世纪90年代中后期城市化进程加快和国有企业脱困情况下，市级政府的市本位倾向日益增强，县域财富向城市日趋集中，很多城市事实上成为县域经济的“抽水机”。而在现行财政转移支付和分税制度下，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，导致城乡差距越拉越大。

　　另一方面，当年相当一部分中心城市并非是由于经济发展自然形成的，而是被强推上去的，其实并不具备条件；有的则是“矬子里拔大个”，其经济实力甚至还不如所管辖的县，这些逐渐成为后来市县长期矛盾和冲突的根源。

　　《21世纪》：什么是财政直管与行政直管？

　　张占斌：由于各地具体情况差异较大，省直管县的类型也不尽相同，有些地区在财政体制上实行省对县直接管理；有些地区则在行政体制上实行直管。

　　一般来说，省直管县的第一步应是实现财政直管，即在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上也由省直接对县进行划分，同时省也把转移支付、专项资金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县的一种管理体制。

　　第二步，才是行政直管。具体指，市县平级，不仅在财政体制上，而且在人事权、审批权、经济社会管理权上都由省与县直接打交道的体制。

　　省管县路径及模式

　　《21世纪》：浙江和海南在省直管县方面，一直走在全国前列，其改革经验主要有哪些？

　　张占斌：浙江和海南两个省分别在这两种直管方式上作了比较成功的表率。

　　在当初“撤地建市”的时候，与其他省不同的是，浙江一直保留着原有“省管县”的财政体制。从1992年至2006年的十四年间，浙江省先后四次出台政策，扩大经济强县的财政、经济管理和社会事务管理范围，尤其是2006年，浙江将原先属于金华市的131项管理权限、472项省级部门的经济社会管理权限以多种形式下放到义乌市。一时间，义乌被媒体喻为“全国权力最大县”。后据统计，其中有572项事项和权限已得到落实，从而形成了省管县体制的“浙江模式”。

　　海南则因其省域面积小、县级区域少，而具有行政直管改革的先天条件。1988年建省之初，便实行了市、县平级的管理体制。目前全省十几个县市都由省里直接管理，彼此间没有从属关系。因此，这不仅实现了财政层面上的省管县，更是实现了行政层面的省管县。

　　《21世纪》：当年湖北等地推直管县市时，有其特殊的历史背景，不是主动而为之。当年的尝试在今天看来有何意义？相比市管县，省直管县体制对县域经济的发展主要有哪些好处？

　　张占斌：尽管是被动直管，但天潜仙三市样本给了我们一个绝好的启示：放权直达县，减少中间行政层级，给基层更多自主决策的空间，会激活县域经济的引擎。这便是健康的制度设计的力量。

　　十多年的经验表明，相对于市管县，省直管县(市)体制的优势主要有三：

　　其一，行政层级的减少，提升了政策信息沟通速度和政府决策效率。每个直管县市在这方面的体会非常强烈。对施政效果来说，政策信息传递的准确和快速起到了很关键的作用。无论是中央还是地方基层，主观愿望是层级越少越好，政令容易贯彻，下情容易上达。

　　我国目前实行的是五级行政体制，是行政层级最多的国家。行政层级过多，不仅导致行政成本上升，更妨碍了政府层级间沟通的速度和公共管理的绩效。

　　目前世界上绝大部分国家实行的是二级或三级行政管理体制，实行四级制及以上的国家不到20%。比如，美国国土面积与我国相近，实行“州—市”二级与“州—县—镇”三级共存制；印度人口众多，仍然实行“邦—县—区”三级制；日本则为“都、道、府、县—市、盯、村”二级制。

　　其二，财权与事权的下放，有助于县市基层发挥主动性，专注县域经济的发展。在我国，县域国土面积超过90%，人口超过全国的70%，GDP亦占据半壁江山。县域经济的发展程度直接影响城乡二元结构体系的变迁。直管体制有助于改革的成果和收益向县域和农村倾斜，让更多的县域公民受益。

　　其三，有利于省域经济的整体协调发展。在以往的体制下，资源配置和产业布局等更多体现市一级的意图和利益取向，省域发展平衡面临制约。直管以后，生产要素能够在更高层次和更大范围内得到统筹协调、合理流动。

　　划小省突围？

　　《21世纪》：目前，一个省级政府只需要直管一、二十个地级市，而实现省直管县后，有的省要直接面对100多个县级政府，这无疑会导致省级政府机构的空前膨胀。而另一方面，县级政府裁量权的增加又会带来一些新的隐患。这些如何在改革中加以避免？

　　张占斌：这也是为什么直管试验在海南和浙江搞得比较成功的原因之一。海南全省陆域面积只有3.54万平方公里，浙江在大陆省份中地域也很小。省小县少，是两地省管县体制施行的一个先天优势。浙江代表在介绍改革经验时就曾指出：浙江省从省会杭州到各市、县的距离较其他省为近，省级政府的行政权力作用范围相对较大。

　　现在还没有一个很成熟的大省省管县的管理模式。对于拥有上百个县级单位的大省来说，省直管县背后所面临的权力监督问题也是改革的一大难题。行政层级减少，下属单位增加，省级部门的监督难免顾此失彼或者鞭长莫及。

　　除了探索新的管理模式之外，一个有效的方法就是“划小省”。将现有行政区划从科学角度将大省面积划小。这肯定是一个大动作，但是可以渐进突破。比如，可以在大致维持现有版图的前提下，在有条件的地方增设直辖市，成熟一个设一个。

　　《21世纪》：在省直管县改革中，地级市的官员群体利益是否为改革推进的潜在阻力？该怎样协调和化解？

　　张占斌：省直管县的过程，也是一种利益的重新调整和权力的重新分配。实行省管县在扩大县级经济实力的同时，会给中心城市的扩张造成负面影响。现在某些地级市吞县变区、控权不放，就是想先下手为强。

　　省直管县的改革推进中，地级市的官员群体利益问题不能不考虑。中国实施市管县已经有20多年的历史，由此形成的利益权力集团数量庞大。省管县，将地级市架空，就涉及到利益重新分配的问题。现在中央之所以谨慎表言“在有条件的地方逐步实行”，就是不搞一刀切，渐进向前，防止改革在初始阶段即遭挫。

　　很多地市级官员担心，省直管县以后他们将何去何从。其实这是一个技术问题。比如，以前机构改革中运用过的“老人老办法，新人新办法”就可以沿用过来。直管后，仍然保留级别职位，并在将来的新体制下建立起官员分流协调机制。虽然地市级撤销了，但直管后省直机构无疑将工作量大增，这都需要人事上作出调整。况且，今后城市向社区化发展也需要更多的市政管理人才。