杨湘洪事件暴露体制漏洞 应建官员外逃预警机制

　　———从杨湘洪出国考察滞留不归事件说“亡羊补牢”

　　11月12日，从浙江省委传出消息，因公率团出国考察滞留他国不归的温州市委常委、鹿城区委书记杨湘洪，已被开除党籍、开除公职。被派往法国劝说杨湘洪归国的有关部门负责人和医生，已于11月11日返回国内。

　　客观地说，杨湘洪出国“滞留”的行为属个案，是个别现象，并不能代表或者从根本上影响我们干部队伍的整体形象，并不意味着会引发“问题官员”利用出国考察机会滞留不归或贪官外逃潮流。但杨湘洪的行为，在一定程度上损害了党和国家的形象，造成了恶劣的社会影响和国际影响，同时也暴露了我们在干部队伍的监管上仍然存在盲区和不足。结合类似事件，笔者谈几点体会和认识。

　　杨湘洪的行为违反出入境管理法律法规和外事纪律

　　目前，从媒体上披露的情况分析，杨湘洪滞留国外并不属于因涉嫌犯罪而畏罪潜逃，而是违反了出入境管理法律制度、外事纪律等，属于一般的违法和违纪行为。他违反了我国《公民出境入境管理法》、《护照法》和《公务员法》等国家法律的规定，而且，作为有一定级别的领导干部，也严重违反了党中央、国务院近些年来颁布的一系列党员领导干部、国家公职人员必须严格遵守的外事行政法律法规和外事管理纪律，因此其受到法律、行政法规、党纪和政纪的相应制裁和处罚，是必然的。

　　从目前情况来看，最佳解决办法就是“劝返”，即劝其返回国内接受组织的审查处理。杨湘洪“滞留不归”事发后，温州市有关方面采取这一措施，派员赴法国规劝杨湘洪尽快回国，值得肯定。

　　如果“滞留不归”干部拒不接受劝返，我们可以采取一定的法律措施，借助国际法和相关国家的移民法，迫使或以强制手段让其回国。根据有关国际公约和各国的移民法的规定，逾期不归者属于非法滞留，由于其不具有在停留国的合法身份，因此在处理上视为非法移民和偷渡者。根据“哪里来再回到哪里去”的国际法原则，各国可以

　　将其拘捕后，遣返或送回他所属的国家。因此，我们也可以通过这一途径，请求相关国家警察、移民或其他执法部门采取强制遣返或驱逐出境等方式迫使其回到国内。杨湘洪如逾期后仍拒绝回国，我国的有关部门可以向法国相关执法部门提出请求，由法国负责处理非法移民的执法部门将他强制遣返。此外，如果经进一步调查并有充分证据证明他还构成犯罪，还可以依据《中华人民共和国和法兰西共和国引渡条约》，向法国提起引渡请求，开展引渡实践。也可以采取其他刑事司法国际合作的措施，使其回国受审。

　　杨湘洪事件暴露出干部出境管理存在不足与漏洞

　　近年来，针对群众反映强烈的一些党政机关和部门巧立名目，以出国考察的名义用公款变相出国旅游等现象，党中央、国务院颁布了一系列文件严厉禁止。前不久，中纪委、国家预防腐败局等10部门掀起一场为期一年的禁止官员公费出国、出境旅游专项整治行动，但一些地方或部门并未严格执行。

　　从近些年我国贪官外逃的现象分析，持本人公务护照利用出国考察名义的出走或逾期不回比较突出，持普通护照(即因私护照)或港澳通行证出逃或经港澳出逃的比例也比较高。从前些年查处的相关案件来看，一些公职人员，尤其是中高级党政领导干部，一人拥有多本因公或因私护照比较普遍。如江西省原副省长胡长清在案发时，办案人员搜出由公安部门为其及其子女办理的多本护照。后来，中央下发《关于党政机关、司法公安部门人员出境、出国通行证、护照管理措施》，统一规范了县处级以上领导干部出境通行证、出国护照管理，但执行中仍存在问题。

　　而从外逃的主体上看，近些年来，中高级领导干部特别是厅级干部外逃比较突出。如河南省烟草专卖局原局长蒋基芳、贵州省交通厅原厅长兼省高速公路开发总公司董事长卢万里、浙江省建设厅原副厅长杨秀珠、云南省交通厅原副厅长胡星等。有关研究资料统计表明，出逃官员中有一半左右级别是厅级或副厅级。因此，应加强和改进公职人员，尤其是一定级别的官员出入境管理。笔者认为，对公职人员特别是对厅级干部出国考察应附加更加严格的审批条件。由地方省一级纪检监察部门或中央直属管理机关设专门审批部门，是一种较好的监管措施。

　　建立健全公职人员出入境管理和预防问题官员外逃的预警机制

　　首先，建立和完善党员领导干部配偶子女移居海外的报告和备案制度。根据党员领导干部重大事项报告制度的有关规定，党员干部有义务将配偶子女移居海外并申请“绿卡”的情况向组织报告，故意隐瞒不报的，应当给予党纪政纪处分。同时，要建立官员配偶子女出国留学、定居报告备案制度。

　　其次，应当尽快建立健全以财产申报为主要内容的领导干部廉政档案制度。该制度不仅包括领导干部个人财产或收入情况，也应当包括领导干部的家庭财产、收入情况及家庭成员是否身在境外、是否在境外有存款或购置财产等各方面内容。赋予纪检监察部门和司法机关查核监督管理的权力，对不如实申报的人员，给予党纪政纪法律的处罚。

　　第三，认真执行《护照法》以及护照管理的有关规定，严格规范护照审批、签发和管理。坚决杜绝和

　　严厉禁止一人拥有多本外交护照、公务护照(因公护照)或多本普通护照(因私护照)。发证机关及其工作人员违反规定，用虚假身份或姓名为公职人员或其他人员审批发放护照，属于伪造或变造护照的行为，构成伪造证件罪，应当依法承担刑事责任，如有受贿、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等其他犯罪行为，还应当数罪并罚。

　　第四，建立快速有效的边控体系。通过出入境检查截获外逃贪官是防止贪官外逃的最后屏障，也是当前预防贪官外逃的主要手段。为了有效防堵外逃贪官于国门之内，必须建立起一个简便、高效的边控审批、协调机制，使相关部门的边控请求能在最短的时间内到达出入境管理部门。

　　第五，建立信息共享机制。通过建立高效完备、广泛共享、灵敏快速的信息共享机制，加强国际间的情报信息合作，及时掌握腐败分子在国外购置地产、转移资金、申请移民等重要信息，形成内外夹击之势，让贪官外逃的目的难以得逞。

　　第六，加强反洗钱法制和工作机制建设。有效预防资产或资金非法外流，必须强化资产或资本跨境转移的监测与控制，切实防范资产向境外转移。特别是要健全和完善我国的反洗钱法律制度，强化资产或资本外流的监控，加强反洗钱国际合作。

　　第七，加强反腐败国际合作，遏制贪官外逃现象。根据我国已批准生效的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》等国际公约有关规定，总结我国反腐败国际合作的实践经验，修订和完善《引渡法》，制定统一的司法协助法等国际合作法律，修订《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》有关国际合作的法律规定。加紧与有关国家，尤其是我国刑事外逃人员较为突出的美国、加拿大等西方国家谈判和签署引渡、司法协助和其他刑事司法国际合作条约。同时，认真研究有关国际法、国际惯例和相关国家的法律规定，积极探索和实践无引渡条约情况下的引渡、遣返或其他引渡替代措施的运用。另外，充分利用《联合国反腐败公约》规定的国际合作机制，注重发挥好司法机关和公安机关，尤其是检察机关在境外追逃追赃国际合作方面的作用，让贪官逃到哪里都无立足之地。

　　(作者陈雷系法学博士、福建省人民检察院高级检察官)