构建和发展中国广告的“生态文明”(图)

广告面世 拉响中国经济启航长笛

　　中国的广告历史源远流长几千年，但是中国广告业的真正发展是在改革开放以来的30年中。

　　10年文革，所有的广告被视为“资本主义的生意经”，都扫进了“历史的垃圾堆”。

　　1979年，注定是中国历史上不平凡的一年。就在那一年，营销时代悄然向中国走来。

　　追溯中国广告30年的标志性事件，不少文籍记载着1979年1月4日的《天津日报》。出现在第3版上的“蓝天”牌高级牙膏广告，虽只是几句简单的产品介绍，但它却成为中国改革开放后的第一条报纸广告。

　　在中国的广告史上，人们记牢了1979年1月14日《文汇报》上发表的署名文章《为广告正名》。作者丁允朋提出“应该运用广告给人们以知识和方便，沟通和密切群众与产销部门之间的关系”。就是这篇1200多字的文章，被视为复苏中国广告业的第一声呐喊，回声响彻全国。

　　打开历史的记忆之窗，人们会看到，1979年的第一个春日———1月28日，上海电视台宣布“即日起受理广告业务”，并播出了长为1分30秒的电视广告“参桂补酒”。这是中国大陆观众收看到的第一条电视广告。也许完全是历史的巧合，当天恰好是邓小平访美第一天，也正是中国农历的春节。

　　春天来了，广告的报春花竞相开放。1979年3月15日下午6点，“瑞士雷达表”这条外企商业广告在“出卖主权”的非议声中，通过上海广告公司的代理在上海电视台播出了。这被视为中国最早的外企商业电视广告之一。同一天，《文汇报》也发出了雷达表的广告。据有关当事人回忆，广告发布3天内，到上海黄浦区商场询问雷达表的竟超过了700人。

　　随着中国广告业的复苏，国际上一些著名商品的广告也开始出现在中国街头，广告从种类到形式逐渐繁荣起来，但是，与之相伴的是不小的争议。

　　当日本精工表户外广告牌在北京站出站口立起来后，除了那精美的图片和“欢迎您到北京来”的标语带给人们的视觉冲击以外，也带给人们不小的观念和意识的冲击。一位归国华侨给全国人大写信，很尖锐地质问：“我还在中国的土地上吗？他精工表凭什么欢迎我到北京？”

　　可以说，与中国人陌生的广告，伴随着商品经济的发展和观念的碰撞闯进了中国人的生活中。它在服务生产、引导消费、刺激需求、推动经济增长和社会文化发展等方面的重要作用，越来越受到中国人的青睐。

　　如同许多历史的大门开启时并没有刻意力推，而其四两拨千斤的背后却是太久太久的蓄势。当时《大公报》一位记者写道：“广告的出现犹如一声长笛，标志着中国经济的巨轮开始启航。”

　　立法立规为 广告和市场经济护航

　　30年来，许多经典的广告依然留存在中国人的集体记忆里。许多广告成就了许多企业的辉煌和梦想。当年“孔府家酒，叫人想家”以一股浓浓的怀乡之情使孔府家酒从山东一家名不见经传的制酒小厂，一下成为响誉全国的品牌。1995年该厂的白酒在全国的市场占有率名列前茅。许许多多企业运用广告营销策略的成功，颠覆了中国人“酒香不怕巷子深”的传统观念。作为市场发展的重要一环，企业的广告意识日益增强。

　　但是，商品迅速丰富、市场日益繁荣、交易行为日趋活跃，与此同时，各种不正当竞争行为也开始涌现。夸大其辞甚至虚假欺骗的广告宣传开始见诸广告媒体。而那时，还没有广告法来规范这些行为。

　　国家工商总局广告监管司有关负责人告诉记者，1980年，国务院责成国家经委、工商行政管理总局代国务院起草《广告管理暂行条例》。1982年2月，国务院审议通过了暂行条例，并于5月1日起施行。暂行条例是建国以来第一个全国性广告管理法规。

　　1982年4月，工商行政管理总局制定了暂行条例的实施细则。通过贯彻暂行条例和实施细则，各级工商行政管理机关对广告经营单位进行登记，核发营业执照，开展经常性的监督检查，有针对性地对广告行业进行清理整顿，初步克服了广告管理和经营中的某些混乱现象。

　　但是，随着形势的发展，广告管理遇到的新情况、新问题接踵而至。外商来华广告大增，由于法规不完善，对广告内容、代理费标准等都无法控制；我国企业的广告意识增强，但由于广告费不能列入生产和销售成本，只能由企业自有资金支付，因此，企业无法通过广告占领市场；烟草、烈性酒有害消费者的身体健康，国际上禁止利用广播、电视、报刊等主要媒体刊播烟草和烈性酒广告，而外国烟酒商却利用我国法规的不完善，大量在主要媒体刊播烟草和烈性酒广告；利用传统媒体以外的形式发布广告的现象大量涌现，诸如文化、教育、卫生、医疗、有奖销售、赞助、挂历、展览以及混淆广告与新闻的区别、以新闻形式发布广告等等。

　　1987年10月，在补充、修改和完善暂行条例的基础上，国务院发布了《广告管理条例》，于当年12月1日实施。1988年1月国家工商局发布了《广告管理条例施行细则》。国家工商局进一步加快制定广告管理规章及规范性文件。单独或会同国务院有关部门先后制定了一批单项广告管理规定，以不断完善对广告市场的监管。

　　为了加强广告管理，1981年，工商行政管理总局设立了广告处(直属处)。30年来，广告管理机构也经历了几次调整和变化，并不断得到充实和加强。

　　中国广告业的起步相比国外起码晚70年，但迅猛发展的中国经济不允许有太多时间，让中国广告的发展一步踏上一马平川。

　　随着经济体制改革的不断深入和社会主义商品经济的发展，公众对违法广告反响强烈。一些企业包括大中型企业，为了追求经济效益，在广告中采取虚假、欺骗手法误导消费者；有的贬低对手，进行不正当竞争，有的内容有悖于社会善良习俗、损害公德。

　　而广告经营活动不规范，广告主、广告经营者、广告发布者各自的法律责任不明确，相互之间缺乏相应的制约机制，不仅影响了我国广告业健康发展，还干扰了社会主义市场经济秩序，损害了国家、社会公共利益。

　　同时，由于《广告管理条例》及其施行细则，以及十几个单项规章的立法层次低，操作力度不够，监管处罚依据不足。制定《广告法》迫在眉睫。

　　原国家工商局广告司司长刘保孚，从头至尾参与了《广告法》的起草。他回忆说，前后一共起草了十几个版本，并反复向法律界的专家、公司、媒体、客户等社会各方征求意见，论证和修改更是不计其数。历经10余年，1995年2月1日，《广告法》正式施行。

　　《广告法》是我国历史上第一部规范广告内容和广告活动的法律。颁布施行后，国家工商局单独或会同有关部门抓紧制定了一系列与《广告法》相配套的规章和规范性文件，仅1995年就发布规章和规范性文件15件，包括对药品、医疗器械、农药、兽药的审查办法和发布标准，户外广告登记管理规定，烟草、酒类广告管理办法等。1996年又发布了《广告显示屏管理办法》、《广告语言文字管理规定》、《临时性广告经营管理办法》、《印刷品广告管理暂行办法》、《食品广告发布暂行规定》、《房地产广告发布暂行规定》、《广告审查员管理办法》、《广告投诉举报处理工作规定》等。

　　《广告法》自1995年实施以来发挥了重要作用，广告行业规范发展的脚步越来越快，到2007年底，中国广告年营业额已达到1750亿元，从业人员110多万人，成为第三产业的中坚力量。

　　但是，随着我国改革开放的不断深入，我国的经济、社会、法律环境等发生了巨大变化，广告活动主体、经营方式、媒介形式日益多元化和多样化，广告业出现了很多新情况、新问题，现行《广告法》已不适应广告业发展和广告监管的需要，修订《广告法》势在必行。

　　据广告监管司有关人士介绍，2003年以来，国家工商总局为修订《广告法》做了大量准备工作。2008年初，国家工商总局广告监督管理司已提出了《广告法》修订提纲。

　　专项执法 有效遏制违法广告

　　随着我国改革开放的深化，一个“一切以消费者为中心”的时代已经来临，激烈的市场竞争，使各类市场主体对于广告的期望也越来越大。但在中国广告的大环境中，各类广告随着广告业的沸腾而兴奋着；违法广告随着物欲膨胀与商业伦理的缺乏而异化和扭曲着。广告行业的美誉度大打折扣。

　　“监管和发展是中国广告业的两大议题。”刘凡说，“发展才是硬道理”，回顾我们广告业短短30年从零起步到占全国GDP1%并成为世界广告主要市场之一，不能不感慨：发展是第一要务。广告业的发展及围绕发展展开的广告监管工作也不例外，这就是国家工商总局周伯华局长提出的“四个统一”中监管与发展的统一。我们始终坚持“积极发展，科学监管”，发展是目标，监管是保证，通过发展和监管来提升产业整体实力。

　　确如刘凡所言，中国广告的发展不仅与中国经济的发展潮起潮涌，而且在监管的陪伴下一路前行。广告监管司有关人士表示，30年来的广告监管实践坚持监管与发展的统一，坚持日常监管与专项整治常抓不懈，充分发挥了不可替代的社会管理功能作用。

　　这位人士介绍说，广告监管直接维护了国家利益。如严格审查和监管涉及国家主权和领土完整内容的广告，坚决制止出现“台独”等分裂国家的内容有损中国国家尊严、民族形象，伤害中华民族感情的广告；带有民族、宗教等敏感内容的广告；涉及其他国家内容，可能引发国家之间政治纠纷的广告；其他损害国家利益的广告。

　　广告监管直接维护了社会公共利益。如严格审查和监管将重大政治题材和重大事件与推销商品或者服务联系起来的广告；不利于保护未成年人和残疾人身心健康的广告；非法集资等涉众内容，可能影响社会稳定的广告；不正确使用语言文字的广告；内容和表现格调低俗以及其他损害社会公共利益的广告。

　　广告监管直接维护了消费者合法权益。依法严厉查处欺骗和误导消费者的虚假违法广告；规范直接关系人身健康和生命安全的广告，如在立法和执法上对药品、医疗服务、烟草广告等广告施行严格限制。

　　记者注意到，2007年、2008年，国家工商总局暂停了广告违法率居高不下、发布违法广告严重的7家媒体广告发布业务，并对20家媒体进行了行政告诫。

　　国家工商总局每季度定期组织开展全国性的广告集中监测，并向社会发布违法广告公告。各地认真落实广告监测制度，如北京市工商局建立广告媒介单位的信用监管系统，根据广告监测、投诉举报积累的数据，定期对全市所有媒体单位进行信用评级，实施分类监管；上海市工商局加强广告的分类监管，实施违法广告公告、违法广告主体市场叫停机制，全面提升广告监管工作水平；重庆市工商局建立了广告监管网络，实现了对广告主体的全方位监管和全市广告监管系统的联动。

　　今年以来，全国各级工商行政管理机关严格执行《药品广告审查发布标准》、《药品广告审查办法》、《医疗广告管理办法》等法规规章，继续把关系人民群众身心健康和违法问题易发多发的药品、医疗、保健食品、化妆品、美容服务等广告作为整治重点，对违法广告易发媒体实施动态监管，严厉打击严重损害消费者权益的虚假违法广告。经过近几年持续开展虚假违法广告专项整治，广告市场秩序得到初步改善，全国各级工商行政管理机关查处的虚假违法广告数量开始逐步减少。

　　据最新公布的2008年第三季度全国广告监管主要情况分析显示，第三季度查处虚假广告比上年同期下降25.18%。

　　“当然，必须清醒认识到，产生虚假违法广告的原因并没有从根本上解决。规范广告市场秩序是一项长期的工作，对虚假违法广告的整治作为社会管理工作还需要进一步深入进行。”这位人士说。

　　长效监管机制 打造广告“生态文明”

　　当全中国卷入到“史诗般”的全球化历史进程中时，广告扮演着举足轻重的角色。它延展着商品和服务的市场势力，携带着丰富的社会文化意义，推动着全球化的进程。但是，“净化广告”依然是人们多年来的企盼，因而始终是工商行政管理部门坚持不懈的方向。

　　“令人欣慰的是，我们已经构建了行之有效的长效监管机制。”广告监管司相关人士说，广告与市场行为是“皮毛关系”，市场行为不规范，广告活动也就不会规范。对不同的市场行为的规范涉及到不同的政府管理部门。因此，广告监管机关在履行职责中，要充分发挥各有关主管部门的重要职能作用，处理好牵头和配合的关系。“一家独大”在实践中也难以取得成效，这是整顿和规范广告市场秩序的基本经验之一。多年以来，广告监督管理机关紧紧围绕人民群众的切身利益问题，依法严厉打击虚假违法广告，努力维护广告市场秩序，建立了一系列长效监管制度。

　　建立联席会议制度。2005年以来，根据国务院关于开展打击商业欺诈专项行动的要求和部署，建立了由国家工商总局牵头，中宣部、卫生部、公安部、监察部、原信息产业部、广电总局、新闻出版总署、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局、国务院纠风办等部门组成的整治虚假违法广告部局联席会议制度，在全国范围内集中开展了虚假违法广告专项整治工作。各地也相应建立了部门联席会议制度。

　　工商行政管理部门积极发挥牵头作用，定期组织召开联席会议，通报整治情况，研究广告市场存在的重点、难点问题，对广告专项整治工作进行部署，充分发挥联席会议各成员单位的职能优势。

　　各级宣传部门把新闻媒体的广告宣传导向，作为媒体导向管理的重要组成部分。

　　广播影视、新闻出版行政部门加强了对新闻媒体的行业管理，并针对媒体特点制定具有可操作性的行业广告规范。

　　卫生、中医药行政部门加强对医疗机构的行业管理和与工商部门的配合，对发布虚假医疗广告的医疗机构，在工商部门依法查处其违法发布广告行为的同时，卫生行政部门对相关医疗机构的医疗行为加强监管，对非法行医行为依法严惩。

　　食品药品监督管理部门在加强对药品生产企业管理的同时，加大对药品广告审查的工作力度，对严重发布虚假违法药品广告的企业，在撤销其广告批准文号的同时，一年内不受理该药品的广告审查申请。

　　公安部门充分发挥职能作用，对工商行政管理机关移送的案件及时处理。

　　各级电信管理机构加强对互联网上不良信息的监管，对不良有害信息及时予以删除。

　　监察机关和纠风机构加强对违法违纪行为的监督监察。如建立联席会议制度当年，河南省纠风办在全省范围内对20个媒体广告部门的负责人予以党纪、政纪处分，对15个媒体主管部门的领导人进行诫免谈话、通报批评等组织处理，并通过新闻媒体向社会公告处理结果。

　　建立广告监测制度。为推进广告监测工作的规范化、制度化建设，2004年10月，国家工商总局下发《关于规范和加强广告监测工作的指导意见》，就建立广告监测工作制度提出明确要求。据统计，仅2006年一年，全国工商系统共监测广告4000多万条次，查处违法广告案件61867件，实现了对广告主体的全方位监管。

　　落实广告审查员制度。自1997年1月1日《广告审查员管理办法》施行以来，各地根据管理办法有关规定，建立并实行了广告审查员制度。根据《广告法》规定，广告经营单位对其设计、制作、代理、发布的广告进行审查，是一项基本的法定义务，也是一项法定的制度。各级工商行政管理机关加强了对广告审查员的培训和管理工作，指导广告经营者、广告发布者不断完善广告审查工作制度和措施。

　　广告执法办案协调工作制度。2004年10月，国家工商总局下发了《关于加强广告执法办案协调工作的指导意见》，进一步明确了各级工商行政管理机关查办广告违法案件的职责与分工。

　　对工商行政管理机关办理异地案件、跨区域案件、管辖权有争议的案件、执法不到位等不规范执法行为等相关问题，规定了明确的原则、程序。

　　建立违法广告公告制度。2006年11月，为进一步加大对严重虚假违法广告的曝光力度，充分发挥社会舆论对广告违法者的监督作用，国家工商行政管理总局、中央宣传部、公安部、监察部、国务院纠风办、信息产业部、卫生部、国家广播电影电视总局、新闻出版总署、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局联合制定了《违法广告公告制度》。该制度对部门联合公告、广告监督管理机关公告和广告审查机关公告作了明确界定，对违法广告公告的刊播渠道、媒体刊播违法广告公告相关信息的要求，以及广播影视行政部门、新闻出版行政部门对相应媒体执行《违法广告公告制度》的监督检查等方面，也都作出了明确规定，并要求各地参照本制度建立本地区的违法广告公告制度。

　　国家工商行政管理总局定期对传播范围广、社会影响大的省级电视台卫视频道、省会城市晚报、都市类报纸广告进行集中监测，向社会公告严重违法广告及发布违法广告的媒体。

　　建立广告案件查办落实情况报告制度。为促进依法行政、执法到位，2007年10月23日，国家工商行政管理总局下发了《关于印发〈广告案件查办落实情况报告制度〉的通知》，规定对上级交办的案件、有关部门转办的案件、检查监测发现的案件和消费者投诉举报的案件、省级工商机关之间转办的广告案件、其他需要报告的广告大要案件等实行查办落实情况报告制度，并对报告的内容、形式、时限作出了明确规定。

　　国家工商行政管理总局对广告案件查办落实情况实行通报制度。对执行报告制度好的单位给予表扬；对迟报、漏报的单位予以批评，并要求查找原因，提出整改措施。对因迟报、漏报造成损失或重大影响，以及推诿不办、压案不查的，追究相关人员责任。

　　总之，随着积极落实广告发布审查制度、广告监测制度、新闻媒体单位领导责任追究制度、违法广告公告制度、广告活动主体退出广告市场机制等一系列监管制度和措施，增强了监管的合力与实效。

　　“没有人离得开空气、食物、水和广告”。这是刘凡喜欢引用的一句海外流行语。他说，多年来，我们的广告在服务市场服务经济的同时，也因虚假违法率居高不下而为世人诟病。规范广告市场是一个极其漫长而艰苦的进程，它与市场经济从无序到有序的发展进程密切关联。因此，要像净化我们的空气、食物、水一样，净化我们的广告。

　　“责任”是刘凡经常思考和强调的关键词。他说，虚假广告的整治、公益广告的推动、“绿色广告”的倡导乃至整个广告的发展与监管，都离不开社会责任的议题。十七大首次将“生态文明”写入了政治报告。将生态文明与物质文明、精神文明、政治文明相提并论。刘凡强调说，在四个文明的建设当中，广告都能找到自己的位置、找到自己的价值。经济学理论中有所谓“责任的铁律”，在科学发展、社会和谐的主旋律下，中国广告绝不能背离“责任的铁律”。作为中国广告的监管者，工商部门担负着两项任务：一是尽快消除虚假违法广告，不断提升广告的真实度和诚信度；二是清理低俗不良广告，不断提升广告的格调和品味。

　　他特别强调，中国广告的社会责任，关系到广告主、广告公司、广告媒体、广告监管者等所有的广告活动主体，广告活动的各利益相关者都要“以人为本”、基于公众利益和社会责任，构建和发展中国广告的“生态文明”，使中国广告真正成为一个负责任和受尊敬的行业与产业，在“看不见的手”中彰显“看得见的心”。