四万亿投资需求：120万亩新增用地考验产业升级

　　4万亿投资需求：120万亩新增用地考验

　　用地计划优先安排中央投资项目，既要保经济增长，又要以供地引导产业结构升级

　　“这么短时间内，投资力度这么大，有这么多的项目要落地，肯定会对保护耕地，严守18亿亩耕地红线造成很大压力。

　　此前不久，国土资源部下发了配合4万亿刺激内需投资项目落地的具体措施——《国土资源部关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》(以下简称“通知”)。

　　一位接近国土资源部的人士告诉记者，国土资源部已经紧急同国家发改委协商扩大内需用地事宜，初步估算未来两年落实4万亿投资项目需要120万亩建设用地，相对于地方更大的用地需求，如何调剂用地计划，以及这120万亩建设用地如何分配，是个需要谨慎应对的考验。

　　而就在12月1日，国土资源部部长徐绍史、副部长贠小苏“约谈”了9个用地问题比较突出的城市负责人，面对面提出批评、提出整改的要求。

　　用地“蛋糕”如何分配

　　无论是今年四季度追加的1000亿元投资项目，还是未来2年内争取落实的4万亿投资项目，加上其带动的相关投资无一不需要土地来保证项目落地。

　　目前掌握资金分配的中央部门对地方政府申请项目的重要要求之一就是用地有保障，具备开工条件的优先安排。而目前地方政府手中用地指标有限，为了落实投资，都将期望寄予土地政策的可能放宽。

　　尽管“通知”提出了若干条保障扩大内需用地的措施，但是离地方政府的期望目标似乎还有一定距离。

　　4万亿投资落地需要多少亩土地？

　　上述接近国土资源部的人士表示，4万亿投资分解为两年，按每年2万亿投资计算，其中每年4000万元投资投向是自主创新项目，这些项目的用地要求是城市闲置用地，需要靠挖潜得来，不占用地指标。

　　根据2007年固定资产投资和用地数量之间的关系测算出来的数据是，每亩地承担的固定资产投资量平均约为266万-400万元，因此，未来2年落实3.2万亿投资约需要120万亩新增建设用地。

　　这相当于4个中等用地省份1年的用地量总和。如何解决这新增的120万亩地缺口，以及这些新增用地指标如何分配到各个地方，并非易事。

　　12月2日，著名经济学家常修泽在“地交会”天房集团专场推介会上告诉记者，除了土地总量难以满足4万亿投资外，土地供应的区域差异性也决定了4万亿投资的分配难度和新增用地指标分配的难度。

　　中国土地勘测规划院有关人士表示，如果国土资源部不放松土地口子，各地仅靠挖潜和自己原有的土地指标是难以满足新增投资项目用地需求的。

　　土地政策并非放松

　　鹿心社介绍说，“通知”发出之前，国土资源部已经通过各种方式征求了地方政府的意见。各地国土部门在加强用地保障的同时，要加快土地规划修编工作，争取尽快用土地规划形成一个长久的约束机制。

　　中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云认为，“通知”最大的意义在于用地指标的调整，未来几年国土资源部将统筹用地计划，并优先安排中央投资项目，既要保经济增长，又要以供地引导产业结构升级。

　　“通知”中对地方投资用地给予了适当放宽的政策：新增中央投资项目计划纳入新一轮土地利用总体规划统筹安排；列入1000亿中央投资计划的项目选址如难以避让农田，可以提出规划修改方案；今后两年用地计划编报重点保证中央投资项目用地，国土资源部将统筹年度用地计划；扩大先行用地范围；各地要优先保障纳入投资计划的保障房等项目用地。

　　不过，中部某市副市长在12月2日召开的“2008中国地交会”上向记者表示，他不认为“通知”是国土资源部放松土地政策的信号。

　　“文件中主要强调了对中央投资项目的用地保障，并没有放松地方用地控制的意思。”这位副市长向记者分析说，地方政府当前希望加大年度用地指标，同时希望有更大的用地灵活度。

　　在用地灵活度上，国土资源部在发出“通知”时还发出了《建设项目用地预审办法》，其中提出了简化用地审批程序，强化用地预审工作。

　　上述副市长向记者表示，这实际上是国土资源部加强土地用途控制的表现。目前用地审批程序简化已经在各地推行，这次简化审批程序主要是为了服务中央投资项目。而新的预审办法的推出，实际上扩大和加强了国土部门对土地用途、产业结构的控制力，杜绝地方政府搭车违规用地，上马不符合产业发展方向的项目。

　　鹿心社介绍说，1000亿投资项目落地要尽量选择废旧厂房、破产国有企业土地等，为此，国土资源部和财政部出台了国有企业破产用地进行新项目建设的纳税、土地产权安置办法。

　　今年6月1日《违反土地管理规定处分办法》(以下简称“15号文”)实行，地方政府对耕地保护的共同责任机制建立，徐绍史表示，明年将依据此对地方政府进行考核和问责。

　　“对于此时发现的违法用地问题，发现一起处理一起，不仅处理事，还要处理人。”鹿心社说。

　　地方寻求新增用地需靠“挖潜”

　　前述接近国土资源部的人士介绍，尽管新增4万亿投资可能会带来120万亩新增建设用地的需求，但是随着土地市场、金融市场由热趋冷，地方也有工业、房地产用地出现了过剩。

　　目前，国土资源部正在密切监测地方用地情况，希望从各地用地的“增减变化”中寻求平衡。

　　在差别化的土地调控政策下，并不是所有地方都可以搭车用地或者获得更大的用地指标，相反在“双严格”(最严格的耕地保护制度，严格的节约用地制度)的土地管理制度下，有的地方政府还可能被列入“挖潜”范围。

　　鹿心社表示，新增4万亿投资项目不是地方突破规划红线的理由。这次国家发改委和国土资源部协商后，所下达的项目分为三类：一是通过规划安排正在建设的项目；二是通过规划安排准备建设的项目；三是正准备进行规划论证的项目。前两项项目占大部分，因此只要规划科学，管理严格，是可以守住18亿亩耕地红线的。

　　扩内需、保增长的新形势下，地方用地渴求和国土资源部的土地严管之间难以步调一致。

　　摆在地方国土局长面前的是道难题：用地了，就违法；不用地，就没项目。“‘通知’让我们松了一口气，中央投资项目先用地得到了许可。”某地方国土局负责人说。但是，除了中央投资项目，地方政府还有自己的投资项目需要用地，国土资源部要求地方国土部门调剂用地指标，将其他投资项目用地用于中央投资项目上，而地方政府则往往设法兼顾。

　　在巨大的用地缺口和用地压力下，仅凭国土资源部“15号文”恐怕难以杜绝地方政府搭车用地、违法用地。

　　在此情况下，国土资源部也使出了新的一招——对未来两年年度用地计划进行统筹规划，实行差别化用地政策。

　　这意味着国土资源部将更严格控制未来2年的用地指标，而且会差别化使用，地方政府手中的用地自主权会被受到严格监控。

　　与此同时，鹿心社指出要研究制定对房地产用地、工业用地项目的动态监测，分析土地使用效率和投资强度。对地方政府节约集约用地的要求会更高。（21世纪经济报道）