2008年推进教育改革 让农民工子女教育走出尴尬

　　《瞭望》文章：教育公平：热议中的现实

　　2008年深入推进教育公平和教育民主化改革，都直接指向了新的教育制度安排，其核心问题之一就是以政府行政改革和制度创新推进教育公平

　　文/《瞭望》新闻周刊记者周大平

　　12月6日，由民间教育智库21世纪教育研究院、南都公益基金会等联合主办的首届地方教育制度创新奖评选在北京大学落下帷幕。

　　在民间考量的天平上，获奖案例中的绝大多数与教育公平、教育民主化改革相关。安徽铜陵市推进教育均衡发展，率先成为“无择校城市”，代表了我国教育改革和发展的方向。湖北省政府实施的“农村教师资助行动计划”，创造性地解决了农村教师数量不足、质量不高的问题。武汉市和贵阳市在解决进城务工农民工子女教育问题上的探索，分别提供了在中心城市和贫困地区的推进模式。

　　同样得到民间认可的还有现代学校制度建设方面的尝试。成都青羊区“学校民主管理委员会”制度、宁波海曙区“学校议事会”制度，都不同程度上体现了教育领域中的政府“放权”和社会参与的理念。上海浦东区则通过有意识地培育社会组织，借助社会第三方力量提供专业服务，创造性地实现教育“管、办、评”分离的探索告诉人们，“小政府、大社会”是一个值得追求、可以实现的理想。

　　“我们每一个教育工作者，要考虑怎么能够更好地为人的终身发展、可持续发展负责，否则就有悖于我们的良知。”山东潍坊市教育局局长张国华说。

　　“每个人的生命意义和生活质量，实际也是自己的内心体验。首先要让周围的人活得幸福，自己才活得快乐、安逸。”贵阳市教育局局长李秉中在进行以农民工子女教育为主题的对话时，如是表达自己追求教育公平的缘由。

　　让农民工子女教育走出尴尬

　　2007年农村基本实现了免费义务教育后，农民工子女教育成为最突出的教育公平问题。“国家教育改革与发展规划纲要”的制定工作在进行中，中央教育科学研究所承接的其中“促进教育公平”的专题，涉及如何把农民工子女教育纳入未来社会发展规划。

　　农民工子女教育问题受到政府部门的关注，可上溯到1997年国家出台暂行办法，允许流入地设立简易学校。此后又经历了2001年《国务院关于基础教育改革与发展决定》中提出“两为主”（以流入地政府为主、以公办学校为主）政策，以及2006年《义务教育法》（修订案）规定把接纳非户籍居住地上学的少儿纳入政府管理范畴。教育部称，2007年底各城市接受义务教育的农民工子女约有765万。

　　2008年中央教科所分别在三类城市中调研这个法律监管层面问题的落实情况，结果显示，县级市落实较好，地级市次之，省会以上城市不理想。随后，部分学者和教育官员在21世纪教育之春系列沙龙上积极建言，希望中央“两为主”政策的切实落实，成为新时期政府实现“让公共财政的阳光照耀每一个公民”承诺的典范。

　　大城市未达到“两为主”，总根源在城乡二元户籍制度。而相关政策中也存在不利因素，比如以公办学校接纳为主的比例应该是多少，尚无一个明确的划分；再如我国义务教育一以贯之的属地管理原则，对于农民工子女跨区域流动到一个城市，又遇上义务教育在城市开始免费的新情况，往往无助于“两为主”的落实。

　　中央教科所教育发展研究部主任吴霓认为，从政策角度，落实“两为主”要规定流出地政府应负有准确统计和及时传递相关信息的责任，以利于流入地政府能够统筹解决。在政府层面，要辩证地认识“以公办学校为主”，应是多形式的为主，除让公办学校接纳外，还可对农民工子女学校进行扶持，给予经费补贴，帮助改善办学条件。

　　现实中“两为主”与流入地政府原有利益发生冲突，还有着我国财政以纳税人为基础、区域性“分灶吃饭”的支付制度原因。在免费义务教育政策实施的大背景下，落实“两为主”需要一个完整的政策链条，即一项教育政策的出台，要有财政政策支撑，要有预算的编制和执行跟进，还要有公众广泛参与监督。目前一些流入地政府执行滞后或过滤政策的行为，与这个政策链条还不完整、相关部分不到位有关。

　　中央财经大学财经研究院教授栗玉香提出：关键是如何调动流入地政府的积极性。就财政的可操作性而言，不妨尝试中央政府按照对农民工子女户籍所在地经费补助标准，补助给流入地政府，其他费用由流入地政府负担；或中央政府规定流入地政府要保障农民工子女的教育达到当地的最低保障标准，以及要把农民工子女教育经费支出纳入当地的财政预算。

　　农村寄宿制学校建设难达预期

　　农村寄宿制学校建设工程自2004年起实施四年，中央财政投入了100亿元。随着国家“两基”计划的完成，在中、西部共新建、改扩建寄宿制学校7700多所。然而因缺乏长效保障机制，这类学校运行不久就接连出现许多始料未及的问题，由此引起学界及民间基金会在2008年纷纷反思这项政策的设计及执行偏差。

　　从享受优质教育资源的角度，让农村交通不便、人口稀少地区的中小学生走出家门，集中到少数学校寄宿就读；从社会发展的角度，寄宿就读方式还可以拉动农村小城镇建设，促进农村产业结构调整——这些曾是寄宿制工程的预期。如今，在新增200多万寄宿生后，一个专门对西部地区农村中小学布局调整进行跟踪研究的课题组，向当地发放“是否应保留教学点”的问卷时，却得到76.3%的农村学生家长“赞同”的回答。

　　对于家长来说，让孩子就近接受义务教育总是首选，农村教学点的减少恰恰阻断了孩子就近入学的路。孩子寄宿要交住宿费和伙食费，算下来比农村义务教育政策允许免交的费用要多很多。对于寄宿制学校，新增的办学成本，如食堂与宿舍的管理（相关人员）成本及运行（燃料、水电、维护）成本，基本上也要靠向学生收费支付。这些调查都说明，寄宿制学校增加了学生家庭的教育支出。

　　除了经济因素外，还有校园的自身建设与寄宿制不配套。不少农村寄宿学校没有图书阅览室也没有体育活动室，寄宿生一天到晚被限制在小小的校园，除了吃饭、睡觉，其余时间一律上课。在这样的情况下，寄宿生有着一系列社会与心理方面的需求，而校方往往缺乏必要的关注。一些校园教育教学设施的不规范也不利于寄宿生的发育成长，包括教室的灯光昏暗、食堂的伙食低劣、洗澡水不加温、厕所距宿舍偏远、床铺过于简陋，这些问题都因寄宿制而得以充分现形。

　　北京师范大学教育管理学院教授杜育红认为，农村寄宿制学校这种办学形式，需要我们从宏观政策到学校内部的微观管理进行深入研究，当务之急是：与寄宿制相关而必须增加的后续管理费用从哪里来？这需要摆上地方政府的议事日程。

　　巩固并提高西部地区农村义务教育的普及率，应该是农村寄宿制学校建设工程的根本宗旨。它的内涵不仅是建起住房和搭起床铺，还要有系列化的校园建设和科学管理。因此，校园面貌的改变和管理水平的提高，应该是衡量寄宿制有效实施的重要标志。如果只有集中就读加集中食宿的形式上的“寄宿制”，是绝对实现不了让2200多万农村留守儿童都能享受优质教育资源的预期的。

　　高校毕业生就业形势趋紧

　　初次就业率和起薪不断降低，就业岗位的社会地位有所下降，这三个衡量就业状况的主要维度，共同反映着近年高校毕业生日趋严峻的就业难形势。

　　中国社会科学院日前推出的2009年《社会蓝皮书》也明确指出，2008年毕业的560万左右的大学生，到年底会有150万人难以找到工作。大学生失业率已突破12%，是登记失业率的3倍。

　　就业问题研究专家陈光金认为，2008年这么多的大学生不能实现就业，原因主要有三：第一，高校毕业生毕业规模在扩大，导致就业压力越来越大。第二，2007年大学毕业生未能如期就业的有很多，所以对2008年毕业生形成空间挤压。第三，金融危机的冲击也是影响他们就业的因素。

　　陈光金表示，中国大学毕业生从2006年的413万，增长到2009年的611万，这对就业是一个很大的压力。

　　学界普遍认为，高校毕业生就业难是我国高等教育快速发展和就业体制改革的结果，它与劳动力市场分割、高校毕业生就业期望与市场需求相对脱节、高等教育体系配置不合理等因素有关。其中从一些角度观察有利于加深认识：不同高校毕业生就业率由高到低分别为211工程高校、非211工程普通高校、高等职校与专科院校；外语类和外贸类高校的毕业生就业率较高；毕业生所学专业的专门化程度越高，与国民经济的行业和职业相关性越强，薪水越高。此外还有高校毕业生就业的结构性特征：自主创业型就业仅占1.2%，有工作却与专业无关的占28.6%。

　　2008年中西部只能为当地毕业生提供28.9%的就业岗位，促使高校毕业生就业继续向东部集中——东部吸纳了全部高校毕业生的61.3%。由于在大城市就业难，以往根本不被大学生看好的岗位，2006年以来也逐渐被列入了大学生的择业范围，比如公路收费员、市容环卫工等；2008年出现众多高校毕业生竞聘“村官”。28个省市陆续启动的大学生“村官”计划已历时三年，从2008年开始，在全国范围将用五年陆续选聘10万名高校毕业生到农村任职。

　　中国社会科学院社会学所所长李培林说，大学生在社会就业方面是个受影响较大的群体，由于不少大学生生长在城市中，大学生身后还有家长，而家长对子女的投入往往会有一个预期，所以政府应该从工作重点、政策制定和具体措施三个层面继续努力，来缓解大学生的就业问题。