社保新机会：构建“发展型”社会保障体系

　　社保新机会：构建“发展型”社会保障体系

　　本报记者 陈善哲 王世玲 北京报道

　　编者按

　　养老保险正在向每个中国农民走来。5000年来，在“养儿防老”之外，他们第一次可以有不同的选择。

　　更令人期待的是，中共十七大提出要在2020年建立全民覆盖的社会保障体系。

　　但是，和变革一起出现的，是剧烈的争论，“福利病”、“拉美病”……其他国家提供给中国的不止是经验，还有沉痛的教训。如何弥合全国民众共享发展成果的梦想和政府现实支付能力之间的差距，是摆在中国社会面前的一道难题。

　　2008年的一场金融危机，可能会成为中国推进社保制度改革的契机。

　　下半年，中央政府紧急宣布了一系列启动内需的计划。其中一种意见认为，如果此时改革社保制度、加大中央财政投入，尤其是完善农村以及农民工的社保网络，可以有效地减轻民众负担、拉动内需。这样的做法，曾经被多个西方国家证明是有效的。

　　而中国政府的工作计划中，分别覆盖城市、农村以及农民工三个群体的养老保险体系都正在进一步完善。

　　“中国应该建立‘发展型’的社会保障体系。”在人力资源和社会保障部社会保障研究所的所长何平的设想中，中国的福利体系必须与中国的经济社会发展状况相契合。他最担心的是，一旦政府给出太多的承诺，超出政府长期的支付能力，那么一旦取消这些福利待遇，势必会以社会动荡为代价。

　　应急性措施不能破坏长期的制度建设

　　《21世纪》：目前，我国的实体经济受到全球金融危机的严重影响，启动内需再次成为中央政府的重要政策选择。现阶段加大对社保的投入，可以有效撬动内需，这已经被西方国家的经验所证明。您是否认同这个观点？

　　何平：这确实是目前比较迫切的事情。我的一个基本观点是，现在采取的一些应急性举措不能破坏长期的制度建设和可持续发展。

　　现在政府采取了很多应急性的措施，我们的投入很慷慨，希望通过政府作用弥补市场需求的不足。但是，如果盲目地大规模投入，也容易对未来的长期体制形成负担，这个问题就比较大了。我们必须区分哪些问题是需要应急的，哪些问题是会形成长期负担的。

　　比如，国有企业退休人员的医疗保障问题，过去一直没有解决，但是今年上半年解决了一部分。现在中央政府已经决定要加大投入，上半年给了80亿元，下半年再给400亿元，这样，就能把企业退休人员的医疗保障一次性地纳入医疗保险里来。借这个机会把这个问题解决了，我认为这也算公平合理，解决了之后也不会引起长期的问题。

　　再比如，国家已经连续六年增加退休人员的养老金，如果再提高，我认为就会破坏长期的体制。因为，现在很多中西部地区的退休人员的平均养老金水平已经高于当地在职职工的工资水平了。工作的工资还不如退休拿的养老金高，这就会导致越来越多的人想方设法早日退休，包括修改户口本年龄等。

　　一种可持续发展的方式是，退休人员的养老金跟在职人员的工资水平保持一定的比例，前者要比后者少。我们原来的养老保险也遵循了这个机制，鼓励人们多缴费、晚退休，就是退休越晚的人拿的养老金越多。但是，现在全国运动式地大幅度增加养老金，就破坏了这种机制。

　　如今中央提倡解决民生问题，不排除一些地方可能“顺竿爬”，盲目地提高民众的福利。短期来看，地方政府可能有这个财力，但是长期来看，可能就超越了政府的可持续承受的能力。福利制度是刚性的，不可逆，一旦建立，再取消老百姓就不高兴了，会引发不稳定。尤其是在金融危机的背景下，我们更要注意协调应急性措施和长期的制度建设之间的平衡。

　　中国应该建设“发展型”的社会保障体系

　　《21世纪》：十七大提出在2020年建立全民覆盖的社会保障体系。但是，目前，围绕我国应该建立什么样的社会保障体系存有争议。一些人认为，经过30年的改革开放，我国已经积累了足够的物质财富，因此可以大力提高全民的社保待遇；但是也有一些人认为，我国毕竟还是发展中国家，过早地提高全民福利，会导致中国感染西方国家的“福利病”，从而增加生产部门的成本，影响国家竞争力。您认为应该如何把握经济发展和提高民众社会保障福利之间的平衡？

　　何平：我想我们应该既要吸收中国过去的历史经验教训，也要防止重蹈西方国家一百多年的覆辙。有人说主要的教训是社会的福利病，但是这个看法太简单笼统。我认为，社会福利政策从根本上要和经济发展保持一种相互促进的关系。因此，中国应该建立的是一种“发展型”的社会保障体系。

　　什么是“发展型”的社会保障体系？我将它的特点归纳为三点。

　　首先，“发展型”的社会福利政策必须有利于经济增长。中国还是一个发展中国家，我们采取的社会福利政策必须与中国社会经济的发展阶段相适应，不能成为经济发展的障碍，不应该简单地移植或者攀比西方福利国家的理念和方法。

　　近年来，中国的经济持续快速增长，因此，有一些人过于乐观，认为是到了调整相关政策的时候。因此，在过去的一段时间，我们在环保和劳动者权益保障领域采取了一些现在看来“用药过猛”的政策，加剧了现在全球金融危机背景下我们实体经济所承受的压力。毫无疑问，这些政策的出发点是好的，但是造成的结果可能事与愿违。对这些政策的反省，有利于我们制定正确的社会福利政策。

　　第二，“发展型”的社会保障政策必须立足于人力资源的开发和提升。

　　很多人对社会福利的认识还停留在简单的被动式的补救上。比如，有人下岗了，政府就给他提供基本的生活保障。但是，发展型社会福利政策的一大特征是“上游干预”，或者说“重心前移”。具体地说，政府应该首先立足于保障劳动者的就业，即使在失业之后，也应该通过适当的培训，提高劳动者的技能，从而尽快就业。这就是一种积极的社会保障理念。

　　这也是来自西方福利国家的一个经验教训。我考察了很多西方国家，包括北欧的一些福利国家。由于这些国家的福利制度比较好，最后却造成有20％左右的年轻人不工作，永远无法融入社会。他们衣食无忧，但是个人的发展需要社会归属感，由于不工作，他们与整个社会产生了隔阂。这些国家的很多社会问题，就是从这20％的人群中产生的。

　　第三，“发展型”的社会保障政策要避免盲目地追求绝对平等化。

　　中国正处在快速城市化阶段。在这个过程中我们不能盲目地追求城乡的完全平等，要避免南美社会的经验教训。“南美病”的主要原因是，大量失地农民进入城市，城市政府的社会保障政策很好，以为所有问题都可以很好解决。但是农民进入城市，没有就业能力，就会在城市沉淀下来，形成独特的群体，产生很多贫民窟。这些贫民窟的贫困是世代相传的。所以，我觉得中央政府这一次土地制度的改革非常好，可以防止“南美病”的发生。

　　如今，整个中国社会都朝向市民社会发展，民众的民主意识增强了，追求自由平等成了很多社会精英的理想。但是，我们国家客观上又有这么多历史遗留问题需要解决，城乡差距巨大，适应目前市场经济体制的社会层级结构已经形成。客观地说，目前这种社会结构是有利于经济增长的。因此，对于工业化过程中出现的收入差距加大等社会不公问题，我们要在一定程度内予以容忍。如果不承认这种差距，可能会让社会丧失前进的动力。

　　《21世纪》：建设“发展型”的社会福利体系应该从哪些方面着手？

　　何平：“发展型”社会福利政策的第一个原则，是要向民众提供平等接受教育的机会。这一点对贫困家庭子女尤为重要，可以防止贫困的遗传。

　　第二，从进入劳动年龄的青年人，特别是新生代农民工的职业培训入手，提升他们的就业和创业能力，鼓励他们积极寻求就业岗位，稳定就业，防止对家庭和社会的过度依赖。

　　第三，社会福利政策必须树立就业优先的理念。要把扩大就业、鼓励自主创业放在首位。不能采用保障强度过高的政策，以免加剧企业负担，从而减少就业岗位。我们现在很多政策都是根据大企业的特点制定的，没有考虑中小企业的承受能力。

　　第四，在社会福利制度模式的选择上，缴费性的社会保险和免费性的福利项目具有同样重要的作用。要形成政府、单位、个人共同承担责任的机制。这几年我们免费性福利项目发展的要多一点，但是我们还是要以缴费性项目为主。筹资机制要以单位和个人缴费为主、以财政补贴为辅，但是财政也要慢慢加大投入来解决这些问题。

　　第五，在社会保险制度设计和运行中，对于缴费性社会保险，要强化缴费义务与支付待遇权利的对应关系。要把单位和个人的缴费和个人的待遇挂钩，防范个人逃避缴费义务的道德风险。

　　渐进式完善社保体系

　　《21世纪》：人保部原计划在年底出台新型农村养老保险制度和农民工养老保险制度的有关政策安排。但是也有人质疑这种“碎片化”的改革思路，认为应该着力建设全国统一的社保体系。您是如何看待这个问题的？

　　何平：我们要客观地看待具体的制度设计。我们现在是在健全制度的阶段，要为所有的人建立社保制度。这就涉及和原有制度衔接的问题。

　　为了实现2020年人人都能享受社会保障的目标，我们的首要工作就是建立全覆盖的制度。当制度建立起来后，我们发现并非所有的人都能进入这个制度。比如说城镇职工这一块，现在差不多有一半的人还没进入这个体系，其中的大部分都是灵活就业人员或者小企业的职工。

　　为什么进不来？因为原来的缴费水平太高了。所以第二步，要让这部分人进来，就要有针对性的政策，也就是说要降低门槛，降低费率，尤其是在金融危机的情况下，更要考虑降低社保的费率。第三步，当我们建立了基本制度，并且所有的人都覆盖之后，我们再慢慢提高待遇水平。

　　基于这些原则，针对不同的群体，我们要有不同的对策。我们的基本思路是，要求所有具备劳动能力、有收入的人群都参加社会保险，而且按照他们可以承受的标准缴费。以后一旦发生生老病死，他们就可以在保险的范围里享受待遇。这是主体制度。但是无论什么时候，穷人永远存在，或者是没有稳定的职业，或者是一些老人、孩子，这些群体需要通过福利性的制度解决保障问题，因为他们没钱缴费。今后在这两个层次上都会有制度性的安排。

　　《21世纪》：为了达到您说的这些目标，我们国家目前的几大社会保险的种类应该遵循什么样的改革路径？

　　何平：基于上述想法，养老保险的主体制度就是参保制度，最终能够让城镇、农村的劳动者参加同一个保险。目前，城镇职工已经参加了养老保险，但是费率太高，接下去我们就要适当地降低费率。农村劳动者目前没有养老保险制度，刚开始着手建立，起点肯定是比较低的，而且需要财政的大量投入。对于之前没有参加保险的老人，要给他们发放福利性质的老年补贴。现在有一些地方已经开始这么做了，中央政府在未来也要慢慢建立类似的保障制度。

　　医疗保险目前的基本制度框架是“3＋1”，即“三项制度，一个救助”，对就业人员实行城镇职工基本医疗保险制度,对非就业人员实行城镇居民基本医疗保险制度,对农民实行新型农村合作医疗制度,再加上一个医疗社会救助。这些制度基本上覆盖了全部人群。目前医疗保险的主要问题是如何让所有的人能够对号入座，能够进入这个体系。

　　最近也出台了一些灵活政策。比如，一些灵活就业的年轻人收入比较低，无法承受参加城镇职工医疗保险的缴费标准，那么就允许他们参加城镇居民医疗保险，因为这样能够得到财政补贴，相对来说个人缴费要少一点。再比如进城务工的农民工，可以选择参加城市里的农民工医疗保险，也可以选择在农村参加新农合。

　　这些制度安排都增加了我们社保体制的弹性。我们不能武断地认为针对某一类人群的特殊政策就会导致社保制度的“碎片化”。

　　《21世纪》：但是这毕竟是一种割裂的体制，尤其是在现代社会，劳动者的流动很频繁，不但是跨地域，而且跨行业，导致人的身份也在不断变换。我们目前这种体制是否会不适应劳动者流动的需求？

　　何平：你要看到，不管是针对哪一类人群，我们制度的基本模式是一致的。以各种养老保险为例，都是基础性养老金＋个人账户模式。各种医疗保险也是同样的模式，都是先保住院和大病，再保一般门诊。在基本模式一样的基础上，不同人群的缴费标准和待遇水平有差别。但是，基本模式的一致确保了我们为日后的衔接留下了余地。

　　依我看，在人的流动过程中，社保的衔接不会是特别难的问题。流动的人口总数总归是少数。很多人忽略了这个事实，比如养老保险，真正跨省市流动的比例不会很高，也就是万分之几。

　　我们下一步要解决社保的转移续接问题。它不是简单的技术性问题，而是一个涉及体制利益调整的问题。我们的养老保险统筹层次太低，各地都有保护性的政策，不愿接收快要退休的老人。而且，如果自由衔接的话，我们要防止制度上的漏洞。最后大家可能都愿意跑到北京、上海等大城市退休，因为可以拿到更高的退休金。这就需要防止个人的道德风险。但是这些问题都是可以解决的。解决途径就是提高养老保险的统筹层次，接下去两年内我们就要实现省级统筹。实现省级统筹的标准和条件可以适当放宽，允许有过渡期。接下去就可以朝全国统筹的目标迈进。本届政府要力争解决基础性养老金的全国统筹，这样就可以实现全国的流动了。

　　至于医疗保险，流动问题和异地就诊问题是人大代表反映最强烈的。但是一般老百姓和政策制定者的考虑肯定是不一样的。如果异地就诊和跨地域流动过于方便，那么所有人都会跑到北京、上海的大医院去看病，这些城市的医院会承受不了。医保的问题在西方也是如此。老百姓要先去社区医院，然后由那里的医生选择转到哪个医院。如果那个医院没有床位，还要长时间的等待。即使是看个门诊，也要预约。老百姓有这个需求，但是管理层面全球没有一个国家是这么做的。如果我们还不具备这样的财力和管理能力，而过早地满足老百姓的需求，到时候会出问题。