年后正忙着找工作的张学勇今年已经38岁了，有计算机专长的他春节前刚刚被北京一家公司辞退。
“公司只留下很少的人，而且都减了薪，处境艰难。”张学勇告诉记者，他现在到处打电话，也没少联系亲戚朋友，反正“能想的办法都想了”，只希望能尽快找到工作。
国际金融危机对我国经济产生影响之后，像张学勇这样因企业缩减人员而失去工作的人很多。但也有一部分工人享受到了国家的好政策，他们将得到失业保险基金拨付给困难企业的岗位补贴和社会保险补贴，在不失业的情况下与企业一起渡过难关。
这一规定源于不久前人力资源和社会保障部会同财政部、国家税务总局联合发出的《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》，通知明确规定可以使用失业保险基金对困难企业给予岗位补贴和社会保险补贴。
“实际上，失业保险本来就具有保障生活、促进就业和预防失业"三位一体"的功能。社会保险法草案应当对发挥失业保险促进就业和预防失业的作用作出明确规定。”首都经济贸易大学劳动经济学院教授吕学静接受记者采访时指出。
重在预防 失业补救损失巨大 所谓失业预防，主要是对于某些因经济原因不得不缩小规模的企业，政府通过资助方式对其多余的职工进行转岗培训或岗位补贴，争取内部消化，力争不裁员。现行的失业保险条例规定了失业保险的保障生活、促进就业功能，但对失业预防并未作出明确规定。
“从实践来看，失业保险的保障生活功能已经得到了较好的发挥，促进就业功能也有了一些制度和资金支出的安排，如职业介绍和职业培训，而失业预防这一功能却做得不够。”吕学静介绍。
据介绍，如果失业保险中没有失业预防这一重要环节，企业在遇到暂时的困难时就会不得不裁减员工，造成大量工人失业，这不仅对工人本身是一个很大的伤害，对于政府以及失业保险基金也是一个不小的负担。
吕学静为记者算了一笔账：如果失业保险基金帮助企业支付要裁减人员一定的补贴，算下来每个月用不了多少钱。而一旦工人失业了，失业保险基金不仅要按月支付给失业人员失业保险金，同时还要支付其他的失业保险待遇，具体包括：医疗补助金；失业人员如果死亡的，其亲属可以领取的丧葬补助金和抚恤金；接受职业培训、职业介绍的补贴。另外，政府和社保机构还要花费大量的人力物力想方设法为这些人重新安排就业。
而对于背后都有家庭的失业工人来讲，损失则更大。他们在遭受物质损失的同时也承受着巨大的精神压力。从另一方面来讲，大量的失业工人流向社会也会形成不安定因素，影响社会稳定。
另一个危害是，没有失业预防制度也将会影响到企业缴费的积极性。
“按照常规推断，当长期缴纳失业保险费的企业面临外部风险时，比如人民币升值压力、外贸摩擦、结构调整等等，失业保险制度就应当采取相应的调控措施，帮助企业抵御风险，稳定职工队伍，防止规模性失业，而现行制度没有对其予以支持的功能。”吕学静说，另外还有一些用人单位长期缴费而不裁减人员，也得不到失业保险的支持。从实际情况看，这也是失业保险得不到用人单位和职工足够重视的重要因素。
而在不得已情况下裁减人员，对企业也会是一个不小的损失。按照劳动合同法的规定，企业在合法裁员时也要支付给工人经济补偿金。等到企业再需要人时，又要重新招聘，再进行岗位培训，造成了人力资源和经济上的浪费。
预防失业 失业保险应有功能 从1999年国务院颁布施行《失业保险条例》到现在，失业保险制度已实施10年。
权威资料显示：条例实施后，参保人数从1998年的7928万人增加到2007年底的11645万人，净增3717万人；累计为2500多万失业人员提供了失业保险待遇，其间还向国有企业再就业服务中心调剂资金280多亿元；年度基金收入从1998年的68亿元，增加到2007年的468亿元。
硬币的另一面是，基金滚存结余越来越多与制度功能发挥不充分的矛盾也愈加突出。
据了解，到2008年底，全国失业保险基金结余已达1200多亿元，而全国月均失业保险金水平只有387元。医疗保障水平较低且游离于医疗保险之外，而促进就业支出只有职业培训补贴和职业介绍补贴两项，支出也仅占基金总支出的不到15%。
“按理说，失业保险基金不应长期大量积累，应该是稍有结余、现收现付，这么多的基金结余没有被利用起来是不正常的。所以从失业保险基金中拿出一部分钱来进行失业预防对于预防和解决当前的就业难题是必要的，也是合适的。”吕学静说，综合各国的做法，相较工人失业后被动地去补救，把预防失业作为第一道防线是一种更为积极的方式。而且从长远来讲，这对于将来整个国家稳定就业也会发挥积极的作用。
近年来，失业保险基金预防失业促进就业的重要功能也愈来愈得到有关部门的重视。
2008年12月，中央经济工作会议明确提出，完善失业保险制度，既要保障好失业人员的基本生活，又要充分发挥失业保险基金预防失业、促进就业的作用。
而早在2006年，经国务院同意，原劳动保障部在东部7省市开展扩大失业保险基金支出范围试点工作，明确规定失业保险基金可用于领取失业保险金的失业人员的职业介绍补贴、职业培训补贴、岗位补贴、社会保险补贴和小额担保贷款贴息的支出，取得了明显成效。
期待立法 建议政策成为法律 “建议将失业保险基金的失业预防功能写入社会保险法草案。”吕学静说，这将使得这部分基金的支出有了法律层面的保障，而不只是停留在政策层面。
为应对当前严峻的就业形势，除了上述三部门出台的可以减轻企业负担2000亿元、稳定上千万个岗位的通知外，在人力资源和社会保障部召开的2008年四季度新闻发布会上，该部新闻发言人尹成基曾透露，目前一个全国失业监控制度正在部分地区进行试点，通过及时了解失业状况，逐步建立失业预测和预警制度，为及时地、有针对性地采取政策措施提供了重要依据。
而最近各大媒体报道显示，各地采取的预防失业促进就业的措施更为丰富具体。针对当前形势，不少企业也纷纷作出了不裁员承诺，以承担社会责任，增强自身凝聚力。
“这些政策可以说是当前就业形势下采取的一种必要的措施，有应急的功能，但从长远来讲，好的做法仍然需要通过法律固定下来，使之制度化并且有法律保障。”吕学静说，政策毕竟不是法律，如果一些预防失业促进就业的措施在地方上没有得到实施，且没有相应的惩罚措施，将使政策的落实得不到保障。
“另一方面，失业保险基金的支出有严格的规定。常规来讲，如果在法律中没有明确，失业预防经费就不可以从失业保险基金中支出。这使得这项费用的支出也得不到法律的允许和保障。”吕学静说。
而且，就业促进法也有规定：“县级以上人民政府建立失业预警制度，对可能出现的较大规模的失业，实施预防、调节和控制。”“国家建立健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现再就业。”
吕学静告诉记者：“从法律的一致性上来讲，社会保险法中也应当明确失业保险预防失业促进就业的功能。”
实施过程 尚需完善监督机制 “一般来讲，失业保险基金预防失业是通过支付给企业工人工资性补贴和培训补贴两种途径来实现的。”吕学静介绍说。
根据人力资源和社会保障部失业保险司提交的立法建议，企业获得这两种补贴的条件是：对履行参保缴费义务良好，符合劳动合同法规定的裁员条件，可以裁员但企业通过降低工资、缩短工时不裁员的，给予工资性补贴；对履行参保缴费义务良好，三年内累计裁员不超过职工总数10%，组织职工开展技能培训或经用人单位同意，职工本人参加培训的，给予培训补贴。
也有一些人担心，这种预防失业措施可能会干预正常环境下的市场竞争。
对此，立法专家指出，预防失业的根本目的是减少失业，增强职工就业的稳定性，并非干预正常环境下的市场竞争。从国外做法看，在市场竞争与社会政策相冲突时，优先考虑社会政策，减少失业是各国最重要的社会政策之一。
而上面提到的预防失业政策措施，特别是工资性补贴，针对的是具有特殊情形的用人单位，数量不大，且是有时间限制、有补贴标准、职工直接受益的措施，是对用人单位履行社会责任、为社会分担就业压力的鼓励，与积极就业政策导向相适应，对市场竞争不可能产生消极影响。
“另一个现实是，如果失业保险基金的失业预防功能以法律形式固定下来，仍然会面临诸多细节问题。”吕学静说，比如失业预防补贴数额的标准如何确定，已划拨到企业的失业预防经费能否落实由谁来监督，经费挪作他用又该如何惩罚等等一系列问题，都需要由法律作出进一步的规定。
此外，立法专家建议，在完善强制性政策措施的同时，预防失业还有必要考虑采取激励用人单位参保缴费的政策措施。特别是失业保险与养老、医疗保险等比较，更突出共济性，并非人人受益。有必要对连续参保缴费且未规模裁员的用人单位给予相应的费率优惠，比如对具有6年缴费良好记录且累计裁员不超过10%的，给予1年的零费率优惠。
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