4万亿投资成催化剂 地方政府倒逼中央财政放权

　　4万亿投资倒逼中央财政放权

　　投资者报 记者 梁盛

　　随着4万亿投资大幕拉开，地方政府缺钱用的问题逐渐浮出水面，财政放权的呼声也由此变得紧迫起来.

　　去年底，国家发展改革委副主任穆虹曾表示，这4万亿投资计划中，中央政府只承担其中的1.18万亿元，其他将近3万亿元要靠地方政府和社会资本来承担。

　　4万亿元投资计划出台后，地方政府争先恐后地向上申请项目，公布的配套投资计划总额已高达18万亿元，几乎3倍于2008年中国全年的财政收入。要完成如此庞大的投资计划，受累于房价下跌土地流拍，靠土地和楼市取得主要收入的地方财政，根本无法负担如此庞大的开支。

　　一方面财政收入减少，另一方面支出增加，地方政府怎么办？钱从哪里来？很多地方政府，把手伸向了中央财政。

　　向上级要钱有高招

　　“地方政府向中央财政伸手要钱的方式很多。他们往往在编制预算时，将预算编得很高。当然，中央财政肯定不会给那么多的钱，但地方政府也不指着那些拨款活着，他们有预算外的收入来填充。”南方某省的一位业内人士2月3日告诉《投资者报》。

　　但2008年国内房地产行业经历的寒冬，国内一线城市土地财政严重缩水，加之2008年国内和国外经济的全行业不景气，今年不论是预算内还是预算外，地方政府的财政收入都将吃紧。因此，地方政府只能盯住中央财政转移支付。

　　据知情人士透露，每年中央全会开完后，中央政策甫一发布，地方政府就会在政策中“抠字眼”，千方百计地要把政策中的某些规定和本地区的事务挂上钩，借此规定向上级部门开口要钱。

　　同时因转移支付渠道的不透明、不完善和链条过长，在转移过程中会出现无数问题。上级财政即使要调研和监督资金流向也困难重重。西北某地区曾就一个人畜饮水工程向上级财政申请拨款，不但给出的预算与实际情况极为不符，而且等到中央的拨款到位，工程也草草了事，所建水窖数量及规格与当初的方案设计大相径庭。工程完成后，剩余拨款更是不知去向。

　　地方政府虽然把手伸得很长、很多，但他们对中央财政的依存度并不高。更多的财力来自各种隐性收入。由于隐性财力的支撑，比如隐性发债、土地出让金等，地方财力实际上并不弱，特别是沿海地区和一线城市。国务院一课题组的研究表明，2007年全国土地出让总价高达9000亿元，土地出让金已成为许多地方政府财政预算外收入的最主要来源，占地方财政预算外收入60％以上，个别市县达90％左右。

　　但2008年末以来，房地产业寒冬到来，“缺钱用”让地方财政倍感压力。

　　4万亿投资成催化剂

　　虽然之前中央政府不允许地方政府发债，但省、市、县、乡各级政府哪一级不欠债？一份来自国务院发展研究中心地方债务课题组的调查报告指出，目前我国地方政府债务至少在1万亿元以上，其中地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。

　　为解决4万亿投资资金问题，中央甚至开始了以代发地方债的形式来筹集资金。2月4日，中央政府将代发2000亿元左右的地方政府债券的发债额度在春节前已分配完毕。一直紧闭的地方发债大门已经在缓缓打开。中央政府对发债的动作如此之快，很难说不是情势逼人的结果。

　　值得注意的是，2000亿元的资金相对于万亿的投资来说是杯水车薪。其次，这笔资金的投向是否跟着项目走？项目落实到哪儿，资金用到哪儿？其实，这也仅是一种转移支付的形式，并不能从根本上解决地方财力不足的问题。

　　要解决地方财政问题，还需要财政改革来完成。固守“层级财政”的模式，即使地方发债合法化了，也无法避免基层财政危机继续蔓延的恶果，地方政府也很难有财力来完成4万亿投资计划。4万亿投资计划的推出，恰恰是财政改革的契机。

　　财政放权势在必行

　　1994年的财政体制改革虽然进了一大步，但并没有解决“财权和事权不相匹配”的问题。各级政府都以本级财政利益为中心，“财权上移、事权下移”的状况很普遍。1994年以后，中国财政的集中度不断提高，中央财政收入比重从1993年的22％升到2007年的54.1％，而在事权方面，中央与地方事权比为30∶70，倒挂现象严重。

　　2005年以来，要求“事权和财权相统一”的呼声越来越高。这大多数言论仍然脱不了“层级财政”的窠臼。

　　“思维惯性使我们难以摆脱原有的一级一级地分开来考虑纵向财政关系的思维路径，很容易落入‘循环改革’的陷阱而不知。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希2009年2月4日接受《投资者报》采访时表示，“我们现在说的‘辖区财政’就是要在一个区域范围内，比如省或者市，做到财力和事权相匹配。至于采用什么手段，各区域可以根据本区域内的实际情况自行安排，或者通过转移支付的方式，或者采用部分财权下放的形式都是可以的。”

　　也就是说，省级财政不能以本级财政的利益为中心，而是要兼顾本省内的各个市、县、乡、镇的财政预算收支平衡。“现在的情况是，很多乡、镇等基层财政很困难，甚至发不出工资来。省级或市级财政不但不管，反而跟着这些基层财政向中央财政开口要钱。”

　　在刘尚希提出“辖区财政”的观点后不久，财政部的部长报告中也将“辖区财政”的概念写入其中。

　　前不久，财政部长谢旭人提出2009年财政改革的重点是“辖区财政改革”。他指出，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，将围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，逐步建立县级基本财力保障机制，提高基层政府提供公共服务的能力。

　　而现在的“辖区财政”只停留在口号的概念上，中央财政没有做出过多的解释和明确的批示，特别是对如何建立“县级基本财力保障机制”没有详加说明和指导。

　　上级政府不改革，下级政府也很难有所作为。而2009年却是中国经济在衰退中奋进的关键一年。在4万亿投资计划的带动下，地方政府热情高涨、信心十足，各种各样的大中型项目纷纷上马。但是各地的投资计划能否执行，现在还不是地方政府说了算的。由于地方财力的限制，某个县、乡的项目，即使获得批准，通过转移支付，拨款从中央到地方经过四个层级，最后也可能不是被转移到别的地方去，就是被盘剥得所剩无几了。

　　谢部长说，今年的重点是“辖区财政改革”，但要改革就必须有真行动，财政部应该尽快颁布保障基层政府财力的政策措施。如果中央财政一边喊口号，一边还是把所有的财权揽在自己手里，估计地方政府的投资热情很难持续下去。