《社会保险法》与养老保险的全国统筹

　　一、养老保险统筹的理论渊源

　　在数学上认为：只要实验的次数足够大，则特定事件发生的次数就会越来越接近其理论上的概率值，即符合“大数法则”(TheMajorityRule)。运用在保险理论上，大数法则是指风险单位数量愈多，实际损失的结果会愈接近从无限单位数量得出的预期损失。据此，保险人就可以比较精确地预测风险，合理地厘定保险费率，使在保险期限内收取的保险费与损失赔偿及其它费用开支相平衡。

　　在寿险领域，假设65岁男性的预期死亡率为10%，某私人保险公司向1000人发售价格为1万元的寿险产品，总保险费收入1000万元，如果实际死亡率的确是10%，则每人获得死亡赔偿10万元，不考虑资金升值、费用支出等因素，该公司可以做到盈亏平衡。而在现实世界中这1000人有可能死亡率是15%，则承保这1000人寿险的私人保险公司可能会因此而破产。而如果通过法律强制所有人都参加整个社会的寿险，上例中1000人参加的寿险扩大到1千万人参加，就能真正实现最大的“大数法则”。此时，发生既定风险(例如疾病、预期寿命)的概率与统计意义上的实际概率一致，社会风险得以充分分散。

　　大数法则可以部分解决在信息不对称条件下信息优势方的行为人故意隐藏信息以求在交易中获取最大收益的“逆向选择”问题。为解决这样的“逆向选择”问题，最佳的法律选择是强制性利用“大数法则”，即利用政府的公权，通过法律来强制进行社会养老保险。

　　美国法律经济学大师波斯纳指出：要有效解决困扰私人贫困保险的“逆向选择”问题，可以引入政府强制的、不允许任何人退出的社会保险。此时，政府的主要作用就是尽量扩大社会保险的覆盖面，利用“大数法则”来强制性地实现私人保险所无法实现的社会目标(参见其巨著《法律的经济分析》中关于收入不平等、分配正义和贫困的章节)。作为实现社会公平和正义的重要法律制度，中国的《社会保险法》的主要作用就是通过强制性利用“大数法则”来实现社会保险制度广覆盖、保基本、多层次、可持续的目标，而其中需要优先解决养老保险的统筹层次问题。

　　二、中国养老保险统筹的现状

　　中国现今的养老保险体制主要形成于1997年国务院的第26号文件———《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，该文件决定使得中国的养老保险制度从原先的单位保障、现收现付制度向“社会统筹与个人账户相结合”的新制度过渡。在目前征收的五个社会保险险种中，养老保险占据了最重要的位置。根据人力资源和社会保障部、国家统计局发布的《2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》，2007年所有五项社会保险基金总收入10812亿元，累计结存11236亿元，其中基本养老保险基金总收入7834亿元，累计结存7391亿元，此前各年的情况也大致类似，由此可见社保基金的主体部分就是养老基金，比例占到三分之二以上。很多人一生中可能都不会失业、工伤、生育，但绝大多数都会走向老年，因此可以说养老保险在整个社会保险占据举足轻重的重要地位。

　　社会保险的统筹层次是指统一筹集、管理和使用社会保险基金并自我平衡的单位所处层次。在我国通常依行政区划界定统筹范围，依行政层次界定统筹层次，如县级统筹、地(市)级统筹、省级统筹、全国统筹。截止2007年年底，五项社会保险中统筹层次最高的基本养老保险只有13个省份实现了省级统筹。到2008年年底，又增加了4个，其余省份的养老保险统筹仍然为市县级，全国居然有上千个统筹单位。这种较低层次的统筹影响了统筹效果的发挥和劳动力的跨地区流动，保险的共济功能和大数法则无法充分发挥。

　　我国形成统筹层次过低源于最初制度设计时的路径选择。上世纪九十年代初，围绕统筹层次的发展路径参加发生过激烈的争论，中央政府希望全国统筹，实现全国一体化；地方政府希望要有较大的自主权，越是市场化程度高的东部发达地区，越是要获得自主权。在地方利益强化背景下保险统筹很难实现向更高层次过渡。中央和地方双方博弈的结果是地方政府占了上风，因为当时中央财力不足以承担起全国统筹责任，也不愿意在未明确巨额历史欠账的基础上大包大揽，“新人”和“中人”个人账户养老中的基金被挪用补充“老人”需要发放的统筹养老基金就是一个典型的例子，全国形成的个人账户基金“空账”很早就超过数千亿元，现在越来越多。县对地市、地市对省，也基本如此，由此确定了走自下而上的统筹层次发展路径。在现行的分税制下，通过自下而上逐步提高统筹层次会使各级政府的财政关系异常复杂，过渡到上一层次乃至最终层次的时间、方式、步骤等诸多因素的不明确，提高统筹层次因不具备可操作性而体现出言易行难的特征。

　　近年来农民工大规模集体退保事件是养老保险统筹层次太低、地方政府之间跨省流动限制的矛盾集中爆发。由于农民工就业的特点是流动性大、稳定性差，一般跨省流动时户籍不能转移，社会保险的统筹部分也就不能转移。即使全国各地都实现了养老保险的省级统筹，由于统筹部分是根据工龄确定待遇的，农民工经常换工作、流动性大，很难连续计算工龄。加上统筹地区不统一，跨省流动的农民工退休后依然很难享受到统筹部分。从参保农民工的角度来看，最基本的问题是“可转移”问题，固定在一个地方遥远的未来预期收益，对于农民工几乎没有意义。因此，农民工对参保就采取无所谓的态度.

　　除了上述农民工的问题之外，原有养老保险体系未覆盖机关、事业单位，也使得该体系面临重大变革。最近国务院要求山西、上海、浙江、广东、重庆5个试点省市在2009年正式启动事业单位养老保险制度改革，其重要内容就是事业单位养老保险与企业基本一致。未来机关公务员如何纳入统一的养老保险体系，且拭目以待。

　　三、通过《社会保险法》真正明确养老保险全国统筹的目标。

　　目前我国有关社会保险的执法依据主要是一些行政法规、部门规章和规范性文件，一直没有一部统一的基础性立法。基本法律的缺位，导致我国社会保险制度难以定型与导致养老保险“碎片化”严重现状。从中国目前的《社会保险法》草案来看，很多方面仍然不具备可操作性，必须有相关的政府条例、规章相配套。例如最新公布的《农民工参加基本养老保险办法》这个部门规章草案就是未来对《社会保险法》的具体化补充。如果能够实现养老保险的全国统筹，农民工在任何一地的统筹缴费记录可以随自身的社会保障号码(身份证号码)全国转移，相信农民工理性的选择就是续保而非退保。

　　把养老保险统筹层次提高到全国，是健全社会保险制度的必然要求。西方发达国家的经验也给了我们启示：欧盟数十个国家早就实现了国内层面的统筹，目前正在追求社会保障体系的全欧盟的统一，而联邦制的美国摈弃分散的传统，自1939年开始征收社会保障税起就建立了全国统一的社会保障体系。中国有养儿防老、积谷防饥的传统，储蓄率远远高于西方的一个重要原因就是对未来养老问题的担心。在全球独一无二的独生子女政策实施近30年后的今天，由于大量的农村劳动力向城市转移，人口结构的变动趋势已经达到了拐点，青壮年劳动力数量很快将停止增长，完全依靠家庭力量来解决养老问题已经不现实了，只能依靠社会的理性力量来解决部分个人非理性或者意外事件的发生。

　　目前，农民社会保障一直处于低水平甚至空白状态。因此，在《社会保险法》从草案到法律的立法进程中应当首先确保养老金省级统筹的推广，同时确保养老保险全国统筹的目标，让全体公民都有一个相对稳定的养老预期，解决劳动力(包括农民工)的全国流动的问题。由于全国统筹难免要涉及到地方政府的利益，需要中央财政与地方财政合理分担责任，需要深入研究、精心设计，兼顾各地的实际情况和发展水平。虽然我们不能要求一部《社会保险法》毕其功于一役，解决所有养老保险问题，但目前的确迫切需要一部更普适性的《社会保险法》来提供前瞻性的法律规范，以保障所有公民的未来，体现法律的公平和正义。

　　（作者系中国政法大学法和经济学研究中心副教授）