周立：农田水利问题根在粮食比较收益过低

　　中国农业当前头等大事就是“抗旱”。即便粮食储备充足，这场被认为“50年不遇”的大旱仍然让中国不能有一点掉以轻心。

　　国外媒体近期对中国旱灾也格外关注。有担心国际粮价上涨的，有担心中国农民遭受失业和旱情双重打击的，甚至有人预言中国将因此“出现社会动荡”。事实上，中国粮食刚刚实现连续5年丰产，受旱情影响较大的冬小麦占粮食总产量比例不高，加之我国各级政府正带领农民极力抗旱，某些夸大其词、过度渲染的说法不足为信。

　　做为农业大国，自然灾害与中国经济建设和国家发展相伴相随。可以说，中国取得的每一次进步，都是与灾害抗争、战胜灾难的历史。新中国成立60年来，一些年份也是不涝就旱。我们期待风调雨顺，但从来都是未雨绸缪。

　　去年世界粮价“暴涨”时，刚对美国农业和粮食市场进行了“田间考察”和调研的中国人民大学教授周立接受本报专访，对全球粮食产业链进行了相对完整的梳理，并提出中国粮食政策的方向性建议。（见本报2008－05－12《解密全球粮价暴涨背后的“食物帝国”》）当时他对世界粮食巨头如何掌控地球人口粮的分析，仍然让人记忆犹新。

　　控制“食物帝国”的巨头们有无可能借机再次制造世界性粮价上涨？中国在应对旱情保障粮食安全的同时，应如何在更深层次促进中国农业发展？

　　本报再度专访周立教授，他从战略高度提出的重视农业、农村和农民的问题，应该是我们在抗击旱情的同时必须思考的。

　　中国青年报记者：有报道称，这次旱情在某些省份是1958年来最严重的。以往常的经验和目前的情况看，您预计旱情会对我国的农业造成多大影响？从粮食安全角度看，中国今年可能遇到的挑战是什么？控制世界粮食体系的“巨头”有无可能借机再次制造世界性粮价上涨呢？

　　周立：对于旱情的估计，我无法做大面积调研，以做出精确的判断。只能依据已有的报道，做相应的推测。实际上，由于种粮的比较收益，十多年来，都远远不及农民能够从事的其他行业收益高。农民种粮积极性一直在下滑。实行有关刺激农民种粮的多项补贴措施以来，农民种粮积极性下滑的趋势有了一些遏制，但总体趋势仍无法改变。所以，对旱情造成的影响，要做最坏的估计，才有可能有更为积极的行动，以争取好一些的结果。

　　我们需要做的不仅仅是短期的抗旱保苗，而是恢复性地铺设基本的农田水利基础设施，并对从前“名则重农，实则夷农”的发展政策，有个清楚的反思，并能采取切实的行动。

　　世界粮食巨头对中国旱情的反应，我们很难预计。因为粮食巨头可打的牌（可利用的战略手段），已经有很多。是否要利用“中国大旱－粮食生产受损－粮食进口需求增加－提升国际粮价”这一明显的逻辑机制，取决于它们的战略考虑。

　　如发现情况有异，我国政府短期内可以释放粮食的战略储备，以稳定国内的粮价，确保粮食安全。粮食巨头恐怕要对中国政府调控粮价的实力和决心，有了较为准确的估计之后，才会决定是否利用这样的影响世界粮食市场的机会。

　　中国青年报记者：山东和安徽一些地区，反映出农田灌溉水利设施荒废情况，这个问题从2008年年初国家就提出要加大建设，看来效果不明显。“三农”问题专家李昌平曾多次提出，改革开放30年来，在农田水利建设方面我们欠账太多。您认为中间的原因是什么？

　　周立：当分田到户之后，作为地区性公共物品的农田水利设施，在绝大部分农村，没有得到基本的维护和管理，这使得农业应对旱涝灾害的能力受到很大抑制。

　　恢复甚至重建农田水利设施，并非短期之功。而且，在土地耕作的零碎化和农田水利的公共性之间，一直还没有找到有效的机制，去解决二者的不匹配。农业，尤其粮食的比较收益极为低下，更加抑制了农民在建设农田水利基础设施上合作的积极性。

　　建立农民合作组织有可能是个方法，但比较收益低下，使得发育这类组织的基本动力也是欠缺的。所以，如果不首先解决粮食比较收益、农业比较收益过低的问题，农田水利基础设施问题，无法得到根本的解决。而提高粮食以至农业的比较收益，又非农村部门能够自行解决的。所以，还是一句老话：“如果欲支农，功夫在农外”。

　　农业不仅是个产业部门，粮食也不仅是私人物品。过分强调农业和粮食的经济功能，而忽视他们本身就具备的生态、生活、就业、社会文化等多种功能，涉农的诸多问题，都没有解决之道。

　　中国青年报记者：有人调查发现，一些地区的农民本身对抗旱的积极性不高，因为平常打井、修水渠虽然花费不多，但相对于“进城打工”，做这些事似乎“不划算”。一些农民反映，如果不是目前国家补贴，对种田就更不在意。这似乎与您一直提到的“农业资本化”本身会让农业更边缘化的说法是吻合的。但这个难题怎么解决？

　　周立：农业的比较收益低，已经成为世界性问题。发达国家早已有了解决之道。他们靠规模化种植和高额补贴，来解决产业化和全球化食品体系中大宗农产品的比较收益低下问题，又依靠本地化食品体系的创造，用市场价格的提升，来解决蔬菜水果等本地天然食品的比较收益低下问题。

　　可惜，发展中国家情况不一样。在短期内它们一方面无法解决大量人口的非农就业问题，从而使耕作面积规模化，又没有巨大的财力，来补足农业部门与其它部门的比较收益差距。另一方面，它们也忽视创造出本地化食品体系，从而维系天然健康食品的稳定供给。所以，当农业仅仅被当作是市场的事情，是资本的事情，进一步市场化和资本化的时候，发展中国家的农业就被推向边缘化位置。

　　在中国，农业不但是产业，还具有生态、生活、就业、文化教育、稳定国家和社会运行等多种功能。片面强调其产业功能，从而损坏其他功能的发挥，全社会也将为此付出沉重的代价。短期代价可能是食品安全事件频频发生，环境持续恶化；长期的代价可能是生态系统的破坏，农耕文化的消亡，农作社会功能、文化教育功能丧失，进而导致大量城市病，无法通过农村治愈。

　　在中国的大部分农业主产区，每亩地的粮食收益，仅为200元至400元之间。耕地面积的狭小和零碎，使得一个家庭全年的粮食收益，还比不上一个农民一个月的外出务工收入。农民为什么不愿意在土地上更多地投工投劳？这是极具经济理性的。

　　经过过去30年农业变革，每亩粮食作物的用工，已经普遍下降到5到7个工。除东北这样的单位耕作面积较大的区域外，大部分粮食主产区的农民，在不耽误外出务工的条件下，利用家庭辅助劳动力（如妇女、老人、孩子，即俗称的“386199”部队）和农村的短期雇用工来种粮食。大量投入化肥农药和机械，以资本替代劳动，就可以在既获得务工收益的情况下，又能将庄稼种上，获得全家的口粮，并有一定的余粮卖给市场。

　　但是，如果这次旱情持续，就要求农民在土地上大量投工投劳，这与农作收益显然不匹配。而且，在大部分青壮年劳动力已经离开农村，仅靠妇女、老人、孩子，是无法建设起有效的农田水利基础设施的。即便因金融危机部分青壮年暂时滞留农村，但他们多已丧失基本农作技能甚至农作意识，很难指望他们会投身到农田水利基础设施建设。因此对这次大旱，应有足够的危机意识，进而才有可能采取积极和适当的行动。

　　中国青年报记者：请问，国家农业补贴资金是否能真正落实到种粮农民手里？您在基层调查了解的情况如何？这对维护我国粮食安全作用是什么？

　　周立：在农业补贴上，一直存在表达和实践的背离。补贴粮食生产，确保国家粮食安全，但在实际效用上，补贴的发放，可能与种粮与否关系不大。对各地的调研显示，农民在年初拿到补贴后，并没有改变其种植和外出务工行为，反而带来了农资、农机、日用品等搭车涨价，同时又提升了土地转包的机会成本，导致农地种植和流转成本增加，部分种粮大户的经营成本进一步上升。

　　就专业化、产业化的定义而言，中国农民可能没有几个做到了真正的专业化和产业化。中国的农民，几乎全部都是兼业化的综合农户。他们寻求的是多个收入来源，以充分利用其劳动力，求得到家庭消费的满足。黄宗智曾经做过小农要拄着农业收入和非农收入“两柄拐杖”的形象比喻，以表明农民小农家庭农场的顽强生命力。

　　同样可以看到，在大量农村劳动力无法通过农作物获得支持家庭消费满足的经济收入，无法达到适度经济规模的情况下，无论给予多少农业补贴，都无法改变农民的兼业行为。所以，农业补贴不是我们关注粮食安全的重点，农业补贴只是“安天下”的措施。

　　在实际的操作中，的确有一部分农业补贴（如农机具补贴、柴油补贴、良种补贴）被“上有政策，下有对策”地挪用和截留。但总体上看，补贴的发放率和到位率还是很高的。可无论怎样，农业补贴本身都无法解决农业比较收益低下的问题，也并没有有效针对粮食生产。

　　中国青年报记者：今年国际金融形势很艰难，据说中国回乡的“农民工”已经有2000多万。一方面农民就业需要出路，一方面农业基础设施需加大管理。在这之间，国家政策有没有可能找到一种很好的结合，比如国家投资大力修建农业基础设施，把建设新农村和应对经济危机一同解决呢？

　　周立：按有关部门估计出来的这2000万回乡农民工，可能主要是被动留在本乡本土，而非主动留守的。虽然我们渴望一个回乡创业浪潮、建设家乡浪潮、大规模兴修农田水利基础设施浪潮的出现，但现实可能不支持这种梦想。

　　事实上，作为一时无法在这轮金融风潮中找到工作机会的一个群体，他们的回流，基本上是被迫的和暂时的。过去的调查显示，回流农民的平均经济水平、技能和社会适应能力等诸方面，明显低于外出农民。以过去的经验看，只要现有城乡交换条件未变，外面如果还有工作机会，大部分回流农民可能选择再次外出。

　　当然，在乡暂留期间，他们可能成为建设家乡的一支生力军。而且，他们已经积攒了在城市工厂或第三产业工作的经验，这些经验会使他们暂留在本乡本土时，可能有创业冲动，也可能具备相应的技能。但是，他们的一个理性选择，还是从事比较收益高的非农产业。

　　利用国家支持农田水利建设的资金，来雇用他们从事农田水利建设，实现类似“以工代赈”的作用，理论上可行，现实中可能会遇到至少如下两个难题：

　　一是这些外出务工回乡青年，可能缺乏农田水利设施建设与管理的冲动和经验，给予的雇用工资，可能不如外出打工有激励。估计愿意参与农田水利建设的还是那些原本留在本乡本土，一直具有吃苦耐劳精神的年长农民；二是相应的机制还不具备，按照以往农村道路桥梁的建设经验，各级地方政府绝大多数将工程发包给相应的工程队，除了寻租等制度因素外，绝大部分农民缺乏工程资质，也没有相应承接工程的组织。最终，农田水利建设工程，又可能走上“层层发包、层层克扣”的老路子，本乡本土的农民，未必能得到工作机会。

　　新农村建设，一定要坚持“农民主体”，这是韩国新村建设成功的基本经验。但目前我们可能过分注重了“政府主导”，农民主体性的发挥还远远不够。扩大农业比较收益，培育农民的主体性，是设计农村任何制度，都绕不过去的坎儿。