解读《抗旱条例》:解决抗旱责任事故将有法可依

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　　据新华社消息，国务院常务会议2月ll日审议并原则通过了《中华人民共和国抗旱条例(草案)》。该草案经进一步修改后，将由国务院公布施行。

　　另据新华社消息，来自国家防汛抗旱总指挥部的统计显示，截至2月l2日，全国耕地受旱面积2.70亿亩，作物受旱面积l.30亿亩，其中重旱3659万亩，干枯4l6万亩，有480万人、249万头大牲畜因旱发生饮水困难。抗旱形势依然严峻。

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　　记者:“春雨贵如油”，长期的干旱使眼前的一场春雨显得格外珍贵。从长远看，您如何看待当前抗旱工作中农资透支、抗旱设施年久失修、抗旱法制空白等问题?

　　董藩:我国大部分地区位于季风区，降水的时空变化很大，干旱区和半干旱区面积约占全国总面积的45%。这些特殊的地理条件和气候特征决定，我国是一个旱灾频仍的国家，抗旱工作也是要打“持久战”的。

　　我们给抗旱的定义是“组织、动员社会力量，通过应急开源、合理调配水源和应急节水等手段防范、抗御干旱，减轻旱灾损失的活动”。目前，我国抗旱中一系列问题产生的重要原因之一是，抗旱工作一直以来“无法可依”。严峻的抗旱形势客观上敦促了《中华人民共和国抗旱条例(草案)》(以下简称“条例”(草案))的出台。可喜的是，11日国务院常务会议已原则上通过了抗旱“条例”(草案)，这是依法抗旱的“福音”。

　　记者:对于这个天灾而言，“条例”(草案)会不会是“远水难解近渴”?

　　董藩:专业地看，抗旱“条例”(草案)能在两方面起作用:其一，让抗旱工作有序进行，保障抗旱的规范运行。举例说，对于“旱情、旱灾的评定”，在法律、法规没有出台之前，各地标准不一。有的地方以降雨的多少为标准，有的以耕地土壤含水量为标准，还有的以旱灾损失(如粮食减产的面积等)为标准，这种不统一不利于抗旱政策的发布，也影响抗旱的顺利进行。

　　其二，“条例(草案)”可以弥补行政命令和行政手段的不足，促使抗旱更稳定、有序地进行。长期以来，由于抗旱工作无法可依，在政府组织抗旱程序、专业抗旱人员培训、抗旱资源管理等方面，出现了法制“真空”。政府和民众抗旱更多地“凭经验”，依靠行政命令和行政手段来抗旱。由此产生很多问题:水利工程投入不足、建设后疏于管理;每逢大旱时，各级主要领导都不得不投入大量的时间、精力，以“运动”的方式解决问题;对于抗旱中严重过失或责任事故，也往往因缺乏依据而无法处理。

　　记者:如果抗旱法律、法规长期缺位，会导致哪些后果?

　　董藩:面对我国严峻的抗旱节水压力，仅靠宣传、教育等措施是远远不够的。没有抗旱法律、法规，抗旱制度无法确立，水责任事故与纠纷难以处理，有时还容易引起群体性纠纷;抗旱投入没有法制保障，各地投入不固定，很多抗旱设施老化失修，无法承担起巨大的抗旱任务;由于缺乏法规支持和约束，抗旱资金运作低效、不规范，抗旱受到严重影响，有的地方甚至有过挪用抗旱款项弥补财政经费不足的情况。

　　记者:目前，“条例”(草案)已获原则通过。据我所知，您从2004年起，就与中国青年政治学院副教授周宇合作，撰写了《尽快制订<中华人民共和国抗旱条例>的建议》一文。

　　董藩:2005年1月，我们把论文简化成建议，通过国家信访局《来信摘报》上报国家领导人，温家宝总理、回良玉副总理作了批示。随后国务院法制办、水利部等有关部委开始推进这项立法工作，我也参与了讨论和修改。现在，我们的努力已见成效，国务院常务会议已审议并原则上通过了“条例”(草案)，这令我十分欣慰。

　　实际上，我们也把这一建议发给了多个省、自治区、直辖市。目前，安徽、云南均已出台抗旱条例，《天津市防洪抗旱条例》、《浙江省防汛防台抗旱条例》等业已出台。期待抗旱条例尽早公布实施。

　　记者:对抗旱条例的内容，您曾提出过哪几个方面的建议?

　　董藩:根据近年来抗旱工作的基本特点，我们提出，抗旱条例应明确五个方面的内容:其—，明确抗旱工作基本关系(包括防旱与抗旱的关系、抗旱工程措施与非工程措施的关系以及各级财政抗旱投入与分担筹资的关系等);其二，明确抗旱工作中统—指挥、分级负责的原则，如据此建立各级“行政首长负责制”、明确“抗旱指挥机构”的地位和职权等;其三，确立节约用水、依法用水、保护水资源原则，据此，在水资源短缺、旱灾易发地区会制定“应急供水”相关措施，耗水量大的行业和项目会受到限制;其四，明确抗旱组织与管理工作的内容和程序，如抗旱预案的编制及执行，旱情公告的发布等;最后，要落实抗旱保障措施，明确各级财政对抗旱经费的筹集，抗旱物资的储备，抗旱资金、物资的管理、审计、监督，违法单位和个人应承担的法律责任等。

　　记者:理想中的抗旱制度是什么样的?

　　董藩:应当确立九方面的抗旱工作制度:抗旱责任制;旱情预测、监测、发布制度;旱前检查制度;抗旱预案工作制度;水源统一调度制度;防旱决策会商制度;抗旱经费预算管理制度;抗旱物资储备制度;灾情统计、核定、报告制度。

　　记者:您认为，面对严峻的旱灾，检察机关如何能有所作为?

　　董藩:在监督抗旱预算执行方面，如在政府作出抗旱预算之后，检察机关可以加强监督，进行犯罪预防与追究，以确保抗旱资金不流失，用在“刀刃”上;另一方面，对于涉及抗旱的民事争端或者刑事犯罪行为，检察机关可以提供相关法律服务，对有关民众进行法律辅导。（郑赫南） (来源：检察日报)