失败的盐政

　　镜鉴

　　失败的盐政

　　■本刊记者／彭峰

　　盐政收入是历代政府的重要财源，但在明代，政府却很难从中获得更多收益

　　公元1560年，副都御史鄢懋卿被任命为巡盐御史，总理除福建以外的所有都转运盐使司事务，整个明帝国盐政几乎都在一人的管理之下，这在帝国历史上还是第一次。

　　鄢懋卿在他的任期内为中央政府取得了明代历史上创纪录的盐课收入，一年之内从其掌管的五个都转运盐使司获取了超过200万两白银。这对中央政府来说无异于雪中送炭，为了对抗北方草原蒙古族首领俺答汗的侵扰，明政府当时急需大量资金作为军费，而盐课收入历来都是中央政府财政收入的重要组成部分。

　　从西汉开始，中国就一直实行食盐专卖制度，但明代时中国在平民忍受高盐价的同时，政府所得收入却极少。在1568年，各地奏报的盐课银总额仅为白银1268435两，而在商品经济更加落后的唐朝，政府仅从两淮地区就能获得每年超过600万缗铜钱的盐利。显然明政府在食盐专卖制度上的经营有所欠缺。

　　专卖制度的漏洞

　　明代食盐交易采用的是起源于宋代的开中法。盐政机构并不从事食盐运销，而是由商人将粮食运往北方军镇，军镇接收商人的粮食后开出仓钞，这也是一种“堪合”，商人将其出示给盐运司核验后换取盐引。在当时贩卖食盐必须有盐引，否则会被视为走私而治以重罪。

　　商人拿到盐引后到盐场支盐，然后将食盐送到批验所以待检查称重，这是政府为了防止商人超额购买食盐采取的一项措施。然后盐运司按照各地的人口精确地规定商人运盐到某一指定码头，在向当地地方官报告后再出售食盐。

　　在理想的条件下，一个商人完成这一交易需要两年左右的时间，但有记录显示这有可能要花费五六年，甚至更长的时间。

　　明政府的盐务政策决定了政府必须和商人进行交易，但政府似乎从来没有意识到自己和商人之间是一种契约关系，在其看来，国家高高在上，每个国民都有为其作出牺牲的义务。商人被期望自愿地参与政府活动，而且产生利税。当无利可图，没有人愿意经销食盐时，政府会征召商人去完成这项任务，就如普通百姓需要承担各种徭役一般。事实上，商人在同政府交易时承担一些损失被认为是理所当然，官员们可能认为这种损失在一定程度上是特许经商的费用。

　　交易中所有的条款几乎都是由政府单方面决定，盐商似乎从来没有机会同官方讨价还价。在1518年和1526年，一些盐商进行了两次价格上的努力，虽然他们看起来有足够的影响力，而且皇帝也更倾向于接受他们的建议，但官僚却被激怒了，两次建议都被户部反对，并且这些商人受到了被逮捕的威胁。

　　当然，并不是所有的盐商都因为政府的管理混乱而备受打击。政府管理办法的经常变动不可避免地产生了许多漏洞，这也创造了很多暴富的机会，一些精明的商人可以从中迅速获利。腐败的官员也更容易收受贿赂，诚实的竞争事实上已经不可能存在。政府也意识到盐商中存在操纵者，通过左右政府规定而获取大量财富，但让官方苦恼的是，如果将这些商人除去，则意味着食盐专卖制度的崩溃。

　　食盐危机

　　明代文献中留给后人的印象是盐务管理在帝国早期非常有效，当从中期开始衰落。这并非事实的全部，食盐专卖制度的结构性弱点一直都存在，只是帝国在洪武大帝时期有着非常强大的军事和政治力量，使得中央政府能够比较有效地进行管理。

　　但盐的专卖制度所有的不健全因素从一开始就存在了，这主要包括缺乏对盐的生产者即灶丁的资助，管理部门分散，要求商人承担强迫性的义务等。其中最根本的还是政府为这项工作提供的资金不足，并且缺乏相应的服务。

　　由此引发的问题是盐务制度周期性地濒临崩溃。在16世纪20年代、60年代和1600年左右发生过三次严重的盐务危机。在大部分的时间里，官盐在远离产盐地的省份供应不足，而大量积压在盐场。最直接的后果就是国家失去了盐课收入而私盐泛滥。

　　事实上在当时，政府拖欠商人的食盐成为一种普遍现象，甚至在1429年，有商人手中还持有27年前颁发的盐引无法兑现。为了补偿政府对官盐支付的拖欠，在1489年出台了允许食盐生产者私自卖盐给商人的决定。

　　表面上这个决定对盐的专卖制度没有损害，实际这意味着商人需为了一份食盐支付双倍价格，一份给官府，另一份则是给盐的生产者。但很快商人发现以这种方法购买食盐要比从官方购买更加方便，大量食盐开始从这个新的渠道流失。官方的反应则是对其征收一种被称为“余盐银”的税收，这种可能源于15世纪的一种罚款在16世纪终于演变成了一种消费税。

　　至此，明代官盐的价格构成大概稳定下来，其主要由开中则例、余盐的购买价格和“余盐银”来决定，最后一项则成为政府的主要财源之一。这些都不可减少，开中则例和余盐银被列为政府的预算项目，余盐购买价格是盐业生产者的唯一合法收入。

　　这样一来，官盐过高的价格导致了很多地区私盐贩卖的盛行。因为官盐的价格毫无竞争力，根本无法截断私盐市场。到16世纪晚期，私盐在很多地方已经有了固定的市场，盐务管理机构已经无法强迫商人在这些地区发卖官盐。而分配给巡卒必须查获的私盐定额也已经成为了某种意义上被随意管理的余盐银。

　　和前朝相比，明帝国的食盐专卖收入并不多，却给百姓造成了极大的困扰。1527年，南京一些地方的盐价在每吨25～30两白银之间。湖广在1610年代时，食盐价格达到创纪录的每吨56两白银。以明代每人年消耗10斤食盐计算，每个成人食盐的花费相当于其稻米支出的一半。以致出现“虽有孝子慈孙，少求薄卤以奉其亲，不能得也”的情况。

　　无法进行的改革

　　失败的专卖制度在一定程度上和官员的腐败有着很大关系，这已经成为一种全社会的共识。在16世纪，如果某人被任命为盐务官员，其名声将立即受到玷污。在一份17世纪早期的非正式资料中，暗示一名盐课提举司官员一年可以获得30000两白银的收入，而为了取得这一职位他必须花费3000两白银。

　　但腐败的官员事实上只是恶化了盐政的运作和实施，食盐专卖制度的不合理才是问题的根源。受到创立帝国的洪武皇帝影响，帝国的财政机构认为“利”本身就是一种罪恶的观念。这种观念不可避免地与商业营利思想发生冲突，然后被强大的国家机器压制。

　　同时，出身社会最底层的洪武皇帝认为国家必须克制“国富”的观念，因为国富必然导致民穷。洪武皇帝强调为了平民的利益应减少国家的开支，而明帝国也一直忠实地遵循这一思想，历朝主张财政改革以增加国家收入的理财专家如桑弘羊、王安石等都受到批判。

　　尽管洪武皇帝真诚地想为其臣民谋得更大的幸福，但显然，他的很多政策在长期效果方面与其本意截然相反。在这种情况下，明帝国的政府收入水平一直都处于极低的程度，政府无力解决财政赤字问题，只能把压力推给盐务官员，然后转嫁给商人，商人又抬高盐价，最终由消费者也就是全体百姓承担了这一苦果。

　　而盐务的改革又一直无法推行，在混乱的管理下，各种既得利益者充斥着这个国家机器。许多奏报显示出北方军镇有大量将领以此谋取利益，在中央也是如此，弘治皇帝就曾批准他的姻亲从事食盐生产，这些掌握实权的人物对专卖制度的任何改变显然都会感到不快。于是出于各种理由，政府不愿意进行任何大规模的改革。官员们唯一的共识就是坚持“成宪”，即洪武皇帝最初的决定。