中国福利体系猜想 2012年全民养老有差别全覆盖

　　中国福利体系猜想

　　本报记者 申剑丽 北京报道

　　这是一个需要弥合的失衡体系。

　　在社会保险方面，国有经济单位就业人员参保率较高，而城镇个体和私营企业就业人员参保率非常低，“就养老保险而言，前者比后者高出近4倍；前者参与失业保险的比后者高8倍”。

　　这是2月26日国务院发展研究中心下属的中国发展研究基金会调研撰写的《中国发展报告2008/09：构建全民共享的发展型社会福利体系》最新披露的内容。

　　本报记者获悉，多位来自政府及学界的报告撰写者梳理了中国社会福利体系现状。报告主要撰写人之一、人保部社会保险所所长何平即是其一。

　　“现在技术上不存在难题，关键是从体制上下决心冲破地方障碍。”何平说。他告诉本报记者，一旦农民工全国统筹的道路成功，将能为其他群体社会保障的全国统筹提供借鉴。

　　60%养老基金结余何以在东部七省

　　统筹层次低成为一个问题。

　　本报记者获悉，以养老保险为例，目前全国13个省份实现了省级统筹，有100多个地市级统筹地区和1000多个县级统筹地区。

　　但相比其他改革，社保的各地试点，带来的直接问题是，养老保险在省际之间甚至省内市(县)际之间政策不一致，使得职工流动保险关系难以接续；同时，待遇控制难度加大，沿海经济发达地区自行决定调整养老金，其它地区迫于压力也要跟着调整，互相攀比，基金缺口则由中央负责。

　　此外，基金使用效率不高，全国范围内基金结余的地区分布，与退休人员的地区分布不一致。60%的基金结余集中在东部七省市，但东部七省市的参保离退休人数只占全国企业参保离退休人员总数的34%；即使是省区范围内市县之间资金也不能相互调剂，收不抵支和收大于支现象并存。

　　中国发展研究基金会副秘书长汤敏告诉记者，从覆盖面看，广大农村地区农民，进城务工人员，大批的城镇非正规部门就业者，是养老保险的“盲区”，同样其余社会保障也覆盖不足。

　　人保部社会保险所所长何平何平告诉记者，就近几年的实践看，尽管省统筹阻力很大，但正在逐渐推进，"凡是中央财政转移支付的省，一般不存在阻力；江苏、广东等沿海七省由于地方财政充裕，虽然问题较大，但近几年随着社会参保呼声增高，或者部分人群由于转移障碍而放弃参保，少数省市开始行动起来，比如广东省已经在一部分地区建立了统筹调剂基金"。

　　中国社会福利体系猜想

　　全民养老体系这是一个必要之进程。人保部社会保险所所长何平告诉记者他们的目标设计。

　　具体而言，在2009年底，养老保障在全国范围内全面实现省级统筹；到2012年，建立一个包括农民、农民工在内的全覆盖的有差别的养老保险系统，实现基础养老金全国统筹。

　　这一进程中，农民工养老保险是必须到位的因素。在多位政府官员和学者撰写的前述福利报告中，他们建议对农民工养老保险一步到位实现全国统筹。

　　他们也给出了具体政策和制度设计。如为适应该群体流动性强的特点，推出专门面向他们的社会保障卡，基础养老金由企业按6%缴费，全国统一征集管理支付，实行全国统筹；个人账户基金由单位和个人缴费组成，实账管理，归个人所有并随人员流动转移。建立全国统一的权益结算系统，退休时根据全国统筹规定，由结算系统统一支付养老金。

　　何平告诉记者，之所以建议将农民工作为全国统筹的突破点，原因在于这很迫切，而且作为长期以来制度缺失的农民工，“一张白纸上更容易写字”。

　　除了养老统筹，前述报告也披露，从现在开始到2020年，基本建立起全民共享型的发展型社会福利体系，该福利体系涵盖养老、教育、健康、就业、住房以及最低生活保障等福利领域，将为城乡居民、农民工以及包括城乡低收入人群在内各类弱势群体提供多层次的福利安排。

　　在操作上，该福利体系以2012年为界，从2009年至2012年是第一阶段，主要任务是初步建立中国发展型社会福利制度框架，为广大农民和农民工群体建立相应的保障制度，扩大覆盖面，缩小城乡差距；2013—2020年为第二阶段，使中国发展型社会福利体系基本成型。

　　财政的路径

　　2020前中国社会福利体系，这是很大胆的猜想，但是否真的可行呢？在操作上，这其实是一个财政问题。

　　“首要的是加大财政投入。”中国发展研究基金会秘书长卢迈表示。增加投入，这并非需要多少智力就可以提出的建议。问题是真实可操作性。

　　卢给记者细算了一笔细账。他说按他们设计的新福利体系，以2007年不变价匡算，每年财政对福利的投入都要大幅增加，例如，2012年当年就需财政资金25968亿元，到2020年当年更需财政资金57388亿元。

　　数字令人眩晕。或可从另一个角度理解。以当前福利支出占财政收入在27%算，如果接下来年均增长1.2个百分点，到2012年就可以增加到33%这个水平，即可达到25968亿这个数字规模；但2012年之后，增长到福利支出占财政收入以35%这个数字保持稳定，这就是57388亿元的来由，但仍需考虑如下事实：

　　即只有未来10余年，GDP年均增长率保持在8％，财政收入占GDP的比重保持稳定，年近6万亿的福利支出或可期。

　　这笔钱的用途和方向，可以从对养老金统筹焦点问题上理解，即以省统筹为基础，逐渐过渡到全国统筹。

　　如基础性养老金全国统筹即是用钱方向。前述报告的主要设想是：基本养老金仍由基础性养老金和个人账户养老金构成，将原由地方负责发放的基础性养老金及待遇调整改为由中央负责，中央按工资总额的一定比例征收参保单位缴费，资金缺口由中央财政通过调整支出结构、开辟新的筹资渠道等办法解决。

　　省级政府主要承担“老人”的一部分养老金、“中人”的过渡性养老金和“中人”“新人”的个人账户养老金及地方补贴的发放，按工资总额的一定比例征收参保单位缴费，个人缴费中省级统筹资金的缺口由地方财政负责，财政困难省份可按程序借贷个人账户积累额用于当期养老金发放，中央对特别困难省份提供专项转移支付。

　　“今后，随着‘中人’和‘老人’减少直至消失，省政府可降低(取消)单位缴费比例，最终形成基础性养老金由中央负责、个人账户养老金由地方负责的全国统筹格局。”何平表示。

　　除了全国和省级统筹之外，另一项财政支出的重点是因为降低高额的五项社保费率。

　　“我国五项社保费率合计为41%，全球最高。”何平介绍。他解释称，历史形成的单位退休人员越来越多，近年来年轻人非正规就业不断增加。在沿海地区的东莞就有600万农民工，其养老保险可能是30个人养一个退休职工，并且基础养老金还有结余，缴费费率还有可能降低；而其他地方可能是三个在职员工养一个退休员工，缴费费率当然高。

　　“我们建议的目标是逐渐降到30%以下。”何平说。