全国政协委员、贵州省高院副院长李汉宇■摄影/本报记者　黄亮

　　李汉宇：行政问责程序应立法规范

　　一份《关于健全和完善行政问责制度的研究和建议》提出行政问责中的四大问题———

　　2008年，从中央到地方刮起了一股强劲的问责风暴——三鹿奶粉事件，“9·8”襄汾溃坝事故，“6·28”瓮安事件……若干高级官员引咎辞职或遭受免职问责，让社会见证了中央从严治官、为民负责的决心，“责任政府”、“问责制政府”不再是一纸空言。

　　 这是全国政协委员、民建贵州省委副主委、贵州省高级人民法院副院长李汉宇所提交的《关于健全和完善行政问责制度的研究和建议》中的“开场白”，然后，这位言语直率、喜欢用打比方来解释抽象规章的法官用了一个转折词“但是”来表述提案的主要内容：如果行政问责随意化、简单化、扩大化，不区分具体情况、不分别原因地一味追究责任，则有可能挫伤行政机关和公务人员积极性，背离依法行政、依法问责既定方针。

　　什么是问责？

　　问责原意是查明原因

　　让人民知道事情真相

　　“现在大家都在谈问责，但‘问责’这个词是怎么来的，关注的人不多。我们课题组专门查了一下，‘问责’这个词来自西方国家，在发生事故后，成立一个机构，类似于我们的调查委员会，查清楚原因，然后进行制度性的改进。”李汉宇说。

　　 “在中文里，‘问’是追究，‘责’是责任，出了事情，把人免了不就完了？不是这个意思。‘问责’原意是查明原因，然后进行改进，以防止再发生类似的问题。”李汉宇说，“比如矿难，如果是工人操作不当引起的造成的，‘问责’就是要怎么避免工人操作不当，而不是把省长免了就算了。这解决不了问题。”

　　 李汉宇说，这个提案是民建中央社法委去年的研究课题，有一批来自高校、法院的学者参与，也曾到山西等地进行过调查。“调查后我们发现很多问责显得急躁，尤其是舆论关注度较高的，有时顾不上把事情搞清楚，就先把人免了。”

　　“但不管怎么说，最后也要公布事件真相。咱们经常把人免了就完了，公布事件真相往往就是在内部公布，不一定向社会公开。”李汉宇说，这不是“问责”的原意，问责是为了改进工作，应该让人民知道问责事项的发生经过及处理经过，如果群众不知情，怎么监督和追究行政失职行为？

　　“比如在三聚氰胺事件中，如果问责仅仅是免了几名官员，把几个人判了刑，这没有意义。在奶粉中添加三聚氰胺，是奶粉行业一个公开的秘密，我们的监管机构为什么不知道，检测机构为什么检测不出来，把原因查清楚，防止再发生，这才应该是‘问责’的原意。”李汉宇说。

　　按什么程序问责？

　　问责需要建立法定程序

　　不能打个瞌睡就被免职

　　“现在问责的表现形式好像就是免职，没有别的处理方式了，发生大的矿难，死了几十个人，是免职，犯了小错，开会打瞌睡，也是免职。”李汉宇说，行政问责的随意性太强了，某一事件、事故被舆论广泛关注，就可能掀起一阵问责风暴。如果社会反响不强烈，就可能大事化小，小事化了。

　　而且，行政问责的程序不够透明。李汉宇说，按劳动法规定，工厂辞退一个工人，要有法定条件，经过法定的程序才能辞退，并且事后还要接受检查，包括司法审查，他可以向法院起诉。“但许多被问责免职的官员，难有这个权利？”

　　“我们是法治社会，就要讲章法，就要讲程序，不能太随意。问责对于行政官员的仕途影响极大，在最终处理决定前应当给其申辩机会。”李汉宇说，问责程序应贯穿整个“问”的过程中，这些程序包括责任的认定程序、启动程序、回应程序、救济程序等，用程序来保证问责沿着法治的轨道来推行。

　　“比如官员的复出，今天免了，过些天又起来了，大家会觉得问责是‘作秀’，为什么有这样的想法？因为现在的行政问责不透明，不规范，没有相关程序。如果规定了官员复出的程序和条件，大家就不会有疑虑了。”李汉宇说。

　　什么情况应该问责？

　　不仅要有事后的问责

　　更要问责日常的疏失

　　“问责应该有一整套制度去安排，出了什么事，应该负什么责任，大家应该都清楚，要有预见性。现在，行政问责就缺乏这个。”李汉宇说。

　　据介绍，课题组在全国收集了各地出台的行政问责规定，例如，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》规定的问责情形分两大类15种；《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定的问责情形有18种，主要包括效能低下、执行不力、责任意识淡薄、违反法定程序、盲目决策等；《海南省行政首长问责暂行规定》则将问责范围扩大为5类24种。

　　“在实践中，大多数地方或部门对问责事项并无相关规定。一旦问责事项发生，被问责人可能并未意识到问责规则的存在，被问责人通常不容易接受。”李汉宇说。

　　“而且问责缺乏统一的标准，可能会产生这样的结果，打个比方，如果打瞌睡，在四川会被记大过，到云南就被免职了，到上海就谈谈话，被问责的官员肯定会觉得不公平。”李汉宇说，我国是一个法制统一的单一制国家，不能每个地方都不一样，这方面应该由全国人大立法或由国务院出台行政法规，对行政问责制进行规范。

　　李汉宇说，现在的行政问责过于侧重事后问责，缺乏对日常行政疏失的监督，把行政官员的责任局限于具体的事件，包括施政的重大失误，特别是重大安全事故，“但是，减少事故发生的关键是日常工作的认真负责”。行政问责要日常化、常态化，作为整个社会管理的基本规范来推行，这才是问责的真正价值所在。“如果有一天，我们的高级官员吃了一顿不该吃的饭，被曝光了，然后第二天引咎辞职，行政问责就真正发挥作用了。”

　　应该问谁的责？

　　什么职权就担什么责

　　别让官员觉得“点背”

　　“比如，一个地方的市长，因为出了重大事故，死了10个人，被免了，新来了一个市长，又出了重大事故，死了20个人，但没被免，为什么？因为有关部门没有公布免职官员与这件事的关系有多大，于是小道消息满天飞，觉得上一个市长是不是‘点子太背’……”李汉宇说。

　　“我们与被问责官员或等待问责官员也有访谈，有的被调查对象就说：一个领导才来20多天，年富力强，水平很高，就是‘点子太背’，刚一来就溃坝了，就免了，大家都觉得不公平，也为他惋惜。还有的访谈对象说，培养一个干部多不容易，这样就把他免了，对个人是悲剧，也浪费了社会资源。”李汉宇说。

　　“为什么人们会有这些说法？因为人们不知道这些被问责官员在事故中承担了什么样的责任。”李汉宇说，行政问责的前提是在不同部门和职位之间有着科学的、严格的职责划分，并由法律法规明确其法律责任或者政治责任，没有明确责任划分的问责制度是一种摆设。

　　李汉宇建议，对政府首长及其副职，应当以法律形式明确其具体职权及应承担的责任，根据权责一致原则，确定政府首长及其副职法定职责，明确问责的内容及尺度、被免职官员复出的条件，防止问责措施宽严失当。

　　因为目前行政问责制基本上采取了行政系统内部的问责方式，特点是内部性、非公开性。李汉宇建议，借鉴香港特区政府在行政机关设立外部监督机构的做法，在各级政府组成部门设立以外部人士为主的“监察委员会”，监督其依法行政。

　　　李汉宇说，可以现有的纪检、监察派驻机构为载体，由本级人大常委会委任包括人大代表、政协委员、民主党派人士在内的若干专业人士组成独立运行的“监察委员会”，对委派机关负责，赋予其特殊的监督权，“看”住行政机关特别是行政首长，作为对“决策权、行政权”的有力制衡，或可弥补现行内部监督制度之不足。

　　记者手记

　　提案背后有一个专家团队

　　“我年轻时说话比较冲！”这是李汉宇在接受记者采访时聊到的一句话。在他所提交的提案和接受采访时的语言中，记者也能清楚地感受到这一点。

　　在采访中，他也特别强调了团队的作用。“问责制度建设”是民建中央社会法制委员会2008年9月启动的一项重点课题，由李汉宇委员担任课题负责人。据李汉宇委员介绍，为了做好提案的调研准备工作，民建中央在全国范围内动员了一批高层次的专家参与，其中有人民大学、天津工业大学和上海一个大学的教授，有外经贸大学的教授，还有最高法院的一个博士和民建中央的有关专家。

　　此次提交给全国政协十一届二次会议的《关于健全和完善行政问责制度的研究和建议》提案是这项课题的研究成果。据他介绍，课题组参考了西方国家问责制的经验，并在山西等地进行了实地调查，与被问责官员及等待被问责官员进行了访谈，最终形成了约2万字的研究报告。

　　值得一提的是，李汉宇委员就任贵州省高级人民法院副院长前，是一名执业二十年的律师，他的提案已连续数年在网上的博客中公开。