台湾司法改革经验：司法改革不能没有律师参与

　　司法改革不能没有律师参与

　　——台湾司法改革的经验与症结

　　林峰正

　　解严近22年来，台湾社会的方方面面都发生了显着的变化。在司法方面，最大的变化是司法独立的实现。过去“刑不上大夫”的传统观念已经被彻底打破，国民党主席因市长特别费遭到侦查起诉，依法受审，这是以往完全不敢想象的。

更不要提“总统”和其家人亦因案遭到司法一视同仁的侦审。尽管有不同政治立场的人士对司法施以不同程度的攻诘，但由被告来自不同政治阵营的事实，则约略可看出司法独立不受政治干预的气氛。

　　但是，台湾的司法体系与整体社会的其它区块相较，其进步程度仍然难以令人满意。

　　自下而上的改革

　　1987年解除戒严后，台湾人民可以享受以前若干年一直被限制的言论、出版、集会等权利，于是各个领域的人们发起了形形色色的社会运动，要求改革各自领域里不合理的制度。司法改革是这一系列社会运动的一部分。

　　值得注意的是，台湾的司法改革是自下而上推动的。当时，民众对台湾司法体系的不满主要集中在：法官终身制，人事体系封闭、外人不能插手，司法不独立、法官收红包，错判、乱判等等，民间有强烈的改革要求。但无论是国民党还是民进党的政治人物，对司法改革的兴趣都不大。

　　反而一批有公益心的律师和法律学者，深信改革的力量必须来自民间，主张不要由上而下进行改革，而要由下而上推动。于是募集1000万在1995年成立财团法人民间司法改革基金会，立志于以民间的、持续的、行动的力量来监督司法，建立清廉的、独立的、高品质的司法环境。这些人有专门的法律知识，又和人民有密切的联系，知道什么地方最应该改革。

　　民间司法改革基金会成立后，并不仅限于坐而论道，讨论什么意见建议，而是着眼于行动。我们做的第一件事，就是派人到法院去旁听，记录法官的言行，看哪些法官迟到、打瞌睡、乱骂人、不认真，然后把结果在媒体上公布，法官的态度开始变好；同时，我们发问卷给律师，让他们给法官打分，开始我们只公布好的法官，发现作用不大；后来也公布坏的，一度有6个法官对我们提出毁谤罪的告诉，大法官会议认为我们是为了公众利益，是善意的，最后决定不受理。这样一来，法官的态度有了明显改善。

　　同时，在解严初期，社会上开始对法治有相当的需求，案件量遽增，司法人员的编制开始开放，一批新的法官、检察官进入司法系统。这些年轻的法官、检察官大多受到解严前10年来的台湾民主运动的影响，大都具有较强的民主意识和改革精神。这一批人就成了后来的法院改革运动、检察官改革运动的支持基础。

　　自下而上的推动之后，法官的独立性有了很大的提高。以前，司法不独立，审判经常受到上级的干预。法院院长可以通过“事务分配”来决定哪个法官办哪个案子。虽然台湾“法院组织法”规定“事务分配”必须由所有法官在法官会议中决定，但实际运作并非如此，在1993年底前，事务分配是由法院院长来决定的。各法院院长可以决定将一些重要的案件，特别是牵涉政治敏感度或是贪污腐败的案件，分配给他信任的、听话的法官。

　　第一次针对事务分配的改革来自台中地方法院。1993年12月16日，台中地院9名法官公开举行记者会，要求事务分配权不应属于法院院长，而应属于全体法官。他们同时要求以民主的方式来决定事务方配，而不是以资历来决定。12月29日，台中地院法官经过数小时的争论和4次投票，以43比34通过决议，未来事务分配交由法官会议中所有的法官决定。许多其它地方法院立即跟进，采取同样的改革行动。现在，台湾法院的“事务分配”由人工抽签决定，也有些是由电脑随机抽取。

　　上级干预司法的另一个手段是判决书送阅制度。法官在写好判决书后要拿给院长审阅，美其名曰是要由院长来把关、纠正错误，实际上给了院长干预判决的机会。后来，有匿名的法官将相关的情形公之于众，社会舆论哗然。1994年施启扬接任“司法院长”后，立即召开了司法改革会议，废除院长审阅制度，进一步削减院长的权力，法官开始走向自治。

　　按照台湾的法律，法院独立预算，但须“行政院”审批。这样“行政院”就能够通过预算来牵制“司法院”。1997年，“司法院”利用各种政治力量的矛盾，通过“修宪”规定“‘司法院’所提出之年度司法概算，‘行政院’不得删减，但得加注意见，编入总预算案，送‘立法院’审议”。至此，阻碍司法独立的制度性障碍几乎被全部移除。

　　而且，台湾的刑事诉讼程序也得到了极大改进。以前在审判时只有法官可以问证人，律师要问证人得通过法官，法官不肯问也没办法的，容易造成法官的独裁。后来引入交互诘问制度，律师可以直接询问证人。另外，从1995年开始，警察和司法机关从一接触嫌疑人开始就会被全程录音录像，这在日本、德国这些先进国家都还没有实行，台湾司法向人权保障转化的趋势是很明显的。

　　如何监督法官？

　　台湾的司法改革进行到今天，一般性的案件，外部力量要想干预已经很难了，法官收红包也基本不可能。但是，在司法独立的前提下，法官的素质如何提高，如何提升判决的质量，如何淘汰不合格的法官，如何确保一个独立行使职权的法官不会滥权，一个独立的司法体制如何回应民主政治和社会的要求，这些问题还没有得到很好的解决。

　　目前，台湾的法官还是一试定终身，但是，书读得好不一定适合做法官，很多人大学毕业后服两年兵役，25岁左右就当了法官，根本没有多少社会经验，做法官显然是太早了。我们的建议是从有经验的律师和法律学者中遴选。另外，台湾现在大概有1700名法官，而监察院弹劾记过的每年大概只有3个人，而且法官的升迁调动惩处完全在司法体系里完成，几乎不受民主政治的监督和影响。

　　显然，当审判体系还没有达到足够专业化的时候，做出来的判决素质可能很低。在这种情况下，司法独立反而形成一种新的人治，过犹不及。台湾的司法体系从原来维护国民党统治的工具，转变为一个自主隔离的团体，又到了另一个极端。

　　因此，包含民间司法改革基金会等数十个民间团体所组成的“民间推动法官法行动联盟”一再催促“立法院”尽速通过“法官法草案”，成立评鉴法官的民间组织，让人民能有监督法官审判质量管道，并明定法官惩戒机制，由法官、检察官、律师及学者等组成职务法庭，淘汰不适任法官。但在台湾，执政的人想控制司法，这是一个通病，国民党和民进党都是如此。2007年12月，在“立法院”各党团达成初步共识的情况下，国民党的代表出尔反尔，使本应通过的法案胎死腹中。

　　而且，台湾没有陪审制度，人民的声音无法进入司法体系，民间参审无法实现。另外，法官的专业性不足，台湾有专门的劳工法庭、家事法庭、海商法庭等等，但没有足够多受过相关专业训练的法官，也会导致审判质量下降。

　　更为深远的问题还在于，法治还没有深植社会成为人民的生活方式，很多民众都不重视程序正义。不久前，陈水扁的律师公布了特侦组侦讯影带，依影带内容，检察官明显有恐吓威胁的情形，也违反刑事诉讼法，但很多人甚至媒体仍觉得“陈水扁是坏人，这样也不过分”，全无人权观念，这是台湾社会应该警惕的。法律制度的移植不难，制度下面的价值观要和被移植社会的价值观契合，则需要施以相当大量的教育，包括言教和身教。

　　另外，检察官在侦办案件的过程中所展现的个人英雄主义或滥权、偏执作风，对司法公信和人权保障造成伤害。若个别检察官不受节制，只要发现一点线索，即可发动侦办，结果是上至马英九、谢长廷等高层政治人物，下至基层百姓，都可能遭到无端讼累，侵害人权。有些检察官侦讯被告时，还威胁利诱。这也显示不受制约、没有监督的司法权的危害。

　　司法改革的经验教训

　　台湾的司法改革是在解严的情况下才取得进展的，没有这个根本性的改变，其它领域根本动弹不得，司法改革也很难单点突破。显然，没有健全的司法，民主宪政难以成熟；没有成熟的民主宪政，也很难有体质健全的司法。宪政与司法，在现代的国家，必然是相因相伴的。另外，台湾的司法改革吸纳了民间力量的参与，避免了政府的垄断。如果民间无法参与其中，司法改革很容易沦为部门利益之争。这些是台湾司法改革的成功之处。

　　台湾在这两年推动的司法改革，实际上就是把一个典型的大陆法系司法体制，朝向英美法系的司法体制调整。因为英美法系法官是消极的，审判更注重程序正义和对人权的保护。

　　但另一方面，对司法人员制约和监督的不足，使检察官、法官往往制造声势，伤害当事人名誉在先，抱着宁枉勿纵的自大心态。这些事例一再发生，使对司法体系的民怨如野火蔓延。

　　现在，台湾一年的案件量大约70万件，与日本相当，但日本的人口约为台湾5倍。大部分法官努力办案，牺牲家庭生活以及自己的健康，折旧率很高。但民间对司法的信赖仍然不足，这说明单纯的司法独立并不能解决司法体系的所有问题。和一切权力一样，不受制约的司法权，一样会对社会造成伤害。

　　（作者为台湾民间司法改革基金会执行长。本文由本刊记者赵灵敏采访整理）