评论：自然灾害频发呼唤综合应对体系

　　3亿人次、2000多亿元人民币，这是今天由国务院新闻办发布的《中国的减灾行动》中披露的两个数字，分别是1990年到2008年19年间，中国平均每年因各类自然灾害造成的受灾人口和直接经济损失。

　　5月12日是我国首个“防灾减灾日”，也是汶川特大地震发生整整一年。

　　参与白皮书编制的相关政府部门官员及防灾减灾专家等人士，对白皮书的发布均给予了积极评价。特别是去年汶川特大地震发生后，中国政府在应急和救援阶段付出的巨大努力、社会各界的积极参与、媒体报道前所未有的开放等，都获得了国内和国际社会的赞誉。

　　但同时也应看到，去年两场巨灾暴露了我国防灾、救灾、减灾工作中存在的诸多缺陷，必须在今后工作中给予足够重视，并下大力气解决。

　　我国尚无综合性灾害应急管理部门

　　白皮书第三部分《减灾法制和体制机制建设》，以较大篇幅列举了我国在减灾法制和体制机制建设中所做的工作。例如，中央政府构建了灾害应急响应机制、灾害信息发布机制、救灾应急物资储备机制、灾情预警会商和信息共享机制、重大灾害抢险救灾联动协调机制和灾害应急社会动员机制等。

　　白皮书同时指出，目前我国实行的是“政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理、属地管理为主的减灾救灾领导体制”。

　　“在这种管理框架下，我国对于灾害的应急管理事实上是分散的，减灾救灾资金、科研力量投入、救灾物资都分布在不同部门。”中国地震局地质研究所研究员、国家减灾委员会专家委员会成员高建国接受中国青年报记者采访时指出。“我国没有一个综合性的灾害应急管理部门”已成为制约我国防灾、减灾、救灾工作有效开展的瓶颈。

　　高建国所在的国家减灾委员会，是我国中央层面上设立的负责减灾救灾协调组织工作的机构之一，承担类似职能的还有国家防汛抗旱指挥部、国务院抗震救灾指挥部。据了解，这些部门承担的职能互有交叉，但共同的特点是：没有实权。

　　高建国告诉记者，国家减灾委员会由30多个相关部、委、局组成，具体日常工作由设在民政部的国家减灾委员会办公室承担，每当发生自然灾害时，主要作用就是协调、联系各成员部门，实现国家救灾各项指令性任务的“软着陆”。

　　中国科学院减灾中心主任王昂生曾担任了15年国家减灾委员会专家组组长。他曾表示，最遗憾的是没有实权，不能做实事。2002年，他呼吁建立“中国减灾中心”，试图承担中国减灾救灾信息交流、技术支持、政策咨询、人员培训和基础研究等职能，但最终以民政部下属的事业单位——国家减灾中心的形式成立，但民政部的级别不足以统管各部门。

　　缺乏综合的灾害应对管理部门，直接影响了救灾工作的有效开展。高建国举例说，我国救灾应急资金名目繁多、来源不一，白皮书中列举的自然灾害生活救助资金、特大防汛抗旱补助资金、水毁公路补助资金和卫生救灾补助资金等，都掌握在不同的部门，某个地方发生自然灾害，需要分头申请、自上而下按照条块分割的体制逐级下拨。

　　王昂生指出，未来数年，应考虑整合现有分散在各部委的防灾减灾救灾管理机构，整合灾害研究、救援队伍和资金投入，组建相当于部委级别的集中统一的综合应对灾害管理机构，实现对重大灾害的集中统一管理。

　　救灾立法不能一直“亡羊补牢”

　　白皮书指出，自20世纪80年代以来，我国颁布实施了30多部防灾减灾或与防灾减灾密切相关的法律法规。

　　“我国并不缺少气象、地质、水利、农业、林业、海洋等部门防灾减灾的法律法规，缺少的是一部规范整个防灾减灾救灾工作系统的综合法律。”高建国说。

　　高建国曾做过统计，新中国成立后，在防灾减灾救灾领域，我国出台的法律、法规、部门规章和规范性文件超过1万件，2006年以来超过1000件。1988年，曾有人提出进行《中华人民共和国救灾法》的立法调研，然而，时至今日仍无结果。

　　记者注意到，4月9日，国务院法制办全文公布了《救灾条例》征求意见稿，面向社会公开征求意见，法制办在征求意见通知中明确提出我国救灾体制中存在的四大问题：

　　一是救灾工作管理体制不顺，有关部门职责和权限不清，救灾工作效率不高；二是现行法律、法规大多只适用于单项自然灾害，在发生重特大灾害时缺乏法定的联动机制，未形成救灾的统一规范；三是救灾准备机制不健全，部分地方在救灾资金、物资储备、技术手段和信息共享等方面保障不足，重大灾害发生后救灾工作不力；四是贪污、挪用、截留、私分或骗取救灾款物的现象仍然存在，救灾款物的监督管理有待加强。

　　征求意见稿针对此四大问题进行了规范，理顺救灾管理工作体制成为征求意见稿内容的重中之重。草案第五条即提出，救灾工作实行行政首长负责制，并在随后几条明确中央和地方的管理体制。其中，在中央层面，由国家减灾委员会负责组织、协调全国的救灾工作。国务院民政部门负责全国救灾的指导、监督、管理工作，承担国家减灾委员会的具体工作。在地方，由县级以上的地方人民政府减灾委员会组织、协调本行政区域内的救灾工作。地方民政部门负责本行政区域内救灾的具体工作。

　　高建国认为，条例虽初步厘清了我国的减灾体制，但真正进行部门间的协调还将面临诸多困难，最终可能还是以规范民政部救灾司的工作为主。

　　在高建国看来，我国在防灾减灾救灾领域的立法，一直都是“亡羊补牢”，比如发生洪水了，发现气象部门预报存在问题，赶紧发布一个部门规章或规范性文件，但这种打补丁式的立法难以治本。

　　相关法律亟待完善

　　作为《突发事件应对法》专家起草组成员，中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏一直关注着我国去年汶川特大地震发生后的法律缺失问题。

　　他撰文指出，地震发生后，不仅地震灾区的人民政府失去了自救能力，这些政府部门的许多工作人员也遇难，灾区人民政府难以按照《突发事件应对法》和《防震减灾法》的相关规定来履行自身在应急和救灾中的职责。因此，在地震灾区仅依据这两部法律来调整相关社会关系显然不够，应及早出台《紧急状态法》，对像汶川大地震这样的复杂局势应如何采取应急措施，作出法律上的规定。否则，就难以在法律上建立具有约束力的应急法律责任制度。

　　同时，从此次地震救灾所反映出的情况看，一些问题亟待通过制定《灾害救助法》加以解决。

　　目前拟在《灾害救助法》中考虑加以规范的事项包括：各级人民政府财政预算中灾害救助资金所占的法定比例；各级人民政府建立灾害救助基金的制度；灾害救助过程中政府财政支持与社会各界捐赠救助用途的分工、分类和不同的使用监督途径；非灾区人民政府及社会组织在灾害救助中的法律义务与责任；参与灾害救助人员伤亡后的补偿办法；遇难者和受伤者的救助办法；灾后孤儿的扶养办法；灾后失去劳动能力的灾民接受救助的法律条件；社会各界在救灾过程中承担救灾责任的形式、程度、范围以及法律上的补偿办法等。

　　本报北京5月11日电