来源：中国经济时报
从居住证到户籍：上海的标本意义
■本报记者 郭锦辉
上海“居住证转户籍”新政实施细则上周公布，这标志着居住证持有人申办上海市常住户口受理工作正式进入操作阶段。今年以来，多个地方陆续出台户籍改革新政。
上海“居住证转户籍”开始申请
今年2月，上海市印发了《持有上海市居住证 人员申办本市常住户口试行办法》。这是上海地方户籍管理制度的探索，被誉为打破了户籍“坚冰”。
6月17日，试行办法实施细则正式公布，从申办条件、激励条件、申请的提出、申请材料、办理流程、迁入户口、家属随迁、轮候及其他等九个方面进行了进一步的明确和细化。政策试行期为3年，在此期间暂不对落户总量进行控制。
实施细则进一步明确，在2002年申办上海市居住证且目前仍然有效的持证人，无论“白领”“蓝领”，只要缴纳上海城镇社会保险累计满7年，都可申请进入“排队系统”依次办理落户。
在“激励条件”方面，政策凸显人才的业绩和能力导向，具体包括：获得省部级及以上政府奖励；为鼓励远郊地区重点领域和薄弱环节的人才积聚，规定在上海远郊地区的教育、卫生等岗位连续工作满5年的，持证及参保年限可缩短至5年；创业人才在本市投资创办的企业，按个人的直接投资或者按个人的投资份额计算，最近连续3个纳税年度年均纳税100万元及以上，或者最近连续3年每年聘用上海员工100人及以上的创业人才，可不受专业技术职务、职业资格限制。
中国人民公安大学副教授伍先江在接受中国经济时报记者采访时表示，上海出台这个政策最主要是为了吸引人才，这有助于发挥人才对经济建设的作用。
由于相对苛刻的条件限制，伍先江认为，上海的这个制度基本上不会导致人口总量大的增长。在国家整体的户籍改革没有到位的情况下，上海也不可能完全放开，否则可能增大城市压力，该做法只是目前的权宜之计。
上海的标本意义有多大
“北京市什么时候能参照上海的做法﹖”在上海“居住证转户籍”实施细则公布的当天，在北京市某事业单位工作的王先生这样向本报记者表达了看法。
据接受本报记者采访的专家介绍，与上海不同，北京《工作居住证》的申请必须通过符合一定条件的企事业单位，并实行总量控制；而对于《工作居住证》转变成正式户口，则规定除持证满3年的要求外，还必须经聘用单位推荐，才可申请办理人才引进手续，落户北京。这种做法也只是解决了一部分高学历等人群的待遇问题，并且大多还是通过单位，而不针对个人。
“上海定位为国际性金融中心，户籍改革过程始终有一个非常核心的考虑，就是把户籍和身份作为含金量很高的资源，根据形势和需要来吸引特定人才和资金。”北京大学法学院教授、宪法行政法研究中心副主任王锡锌在接受中国经济时报记者采访时认为，每个城市都有自己的功能定位，上海的做法对其他城市未必适应，过于雷同可能导致无法吸引到自己需要的人才或投资。
除了在整个国家社会经济中所处的地位，伍先江认为，在全国的户籍制度改革整体尚未到位情况下，上海的做法还是作为缓解社会矛盾而推出来的，是就事论事式的。由于整个对象被限制在很小的范围，并且有其他苛刻的条件，只能解决部分问题，不可能解决大的问题，户籍制度改革也不可能按照这种方式推行下去。
“北京也可以出台类似政策，不过要考虑到城市人口、政策、自然条件等压力。”在伍先江看来，在整体户籍改革还不到位的情况下，大城市的这类做法无疑是好政策，能先解决一些问题。但从另一方面，它也可能引发公平问题。因此要努力做到公开透明，避免关系网，插队走后门等现象发生，最大限度地保障公平。
“户籍时代“还有多远
6月3日，浙江省十一届人大常委会第十一次会议审议通过《浙江省流动人口居住登记条例》。10月1日，浙江1800万流动人口将告别14年的“暂住时代”，步入了“居住时代”，并享受社会保障、公共服务等同城待遇。同时，今年以来，广东、湖南等地也出台户籍改革新政。而在去年8月1日，居住证制度开始在深圳市全面推行。
伍先江认为，从整体上讲，有住房、有正当的合法职业和生活来源，再结合当地具体政策在实际生活居住地落户，这种政策是我国户籍制度改革的基本方向。
据他介绍，国务院1998年曾发出文件，对于在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，各个地方可以逐步试点进行户籍改革，准予在城市落户。
“在金融危机的背景下，一些地方政府可能会积极出台如购房落户等政策推进户籍改革。”伍先江说，从户籍改革的角度来讲，户籍改革越单纯越好，不应该牵扯太多的东西。
“户籍之所以能作为‘诱饵’，就是它后面的特权和福利。”王锡锌认为，户籍制度改革的过程应该有两个阶段：一是目前应将福利从大城市更多投向欠发达地区、小城镇以及乡村地区，逐步推进公共资源的均等化；二是在前一阶段的基础上，适时把社保、教育等所有福利与户籍脱钩，最终户籍只是一个符号。
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