电改为何难向前推进

　　电力体制改革方案第一项目标就是“打破垄断”，而国家电网公司全力发展投资高达6000亿元的特高压电网，将铲除电改方案的基础 ––– 区域电网，然后形成全国一张大网，由此继续巩固其垄断地位

　　《瞭望东方周刊》记者赵新社 | 北京报道

　　电力行业2008年出现全行业亏损后，电力体制改革的迫切性再次凸显：电力行业亏损，使一些发电企业因资金链断裂只能靠集团公司委托贷款勉强运行。

　　如何解决电力企业亏损，多方开出的药方是共同的——电力体制改革。

　　实际上，中国的电力体制改革早从20世纪80年代初就开始了。新一轮电改从2000年就开始大范围讨论，电力市场化改革方案2002年就已颁布。

　　时至今日，改革在迈出厂网分开第一步后尚无人们期待的新进展。

　　电改前面总会挂上“敏感”二字

　　2009年4月，国家电力监管委员召开了俄罗斯电力体制改革座谈会。一些媒体由此报道说，电监会有意取经俄罗斯，酝酿电改综合试点。现实是，每个稍微与电力体制改革沾边的消息，都能吸引各方注意力。原因无他：电力太重要了。

　　成立于2003年的电监会，是中国第一个自然垄断行业的非政府管制机构。电监会成立时肩负10项职能，其中一项是“组织实施电力体制改革方案，提出深化改革的建议”。

　　在电改问题上，外界和业内人士的热情形成了反差。

　　“还是别谈了。”中国电力企业联合会秘书长王永干对《瞭望东方周刊》说。和电改相关的诸多部门人士，也向本刊记者表示，不愿谈相关问题。

　　从2000年电改受关注开始，到2002年电改方案出台，单单就是否拆分电网问题，各种理由被以不同的方式反复而无新意地讨论太多，难免让大家对电改话题有些不耐烦。

　　而电监会一位人士给本刊记者的感觉则是“不敢谈”，而不是“不愿谈”：在谈到可能与电改有关的特高压电网建设问题时，他坚持要求不要提自己的名字。

　　吴钟瑚，曾任国家发展改革委能源研究所能源经济与发展战略研究中心主任、研究员，自上世纪80年代开始研究中国电改问题。他主编的《电力工业改革的探索》一书，在1988年1月出版发行。

　　吴钟瑚对本刊说，2000年之前，对电改的民间建言、学术研讨和国内外调研等活动不胜枚举，但真正得到决策层响应，促使政府启动新一轮电改，与一篇题为《令人沮丧的电力改革》的文章有关。

　　这篇文章发表在2000年5月5日的《经济学消息报》上，作者王骏，官方身份是国家发展计划委员会基础产业司电力处处长。

　　文章发表一个月后，高层拍板，电改主导权由国家经济贸易委员会转到原国家发展计划委员会。稍后，由国家发展计划委员会主任任组长的电力体制改革协调领导小组开始酝酿新的电改方案，而负责方案起草工作的正是王骏。

　　而对于本刊的采访请求，王骏则予婉拒。

　　“有方案、无执行”？

　　经过电改利益方一年多的反复磋商，特别是经过对电网组织框架如何设计的巨大争论后，2002年2月10日，国务院正式印发新一轮电改方案，业内称为“5号文”。

　　改革总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。

　　打破垄断被列为第一目标。“十五”期间的具体的改革任务包括：厂网分开；竞价上网；建立竞争、开放的区域电力市场；实行新的电价机制；制定发电排放的环境折价标准，形成激励清洁电源发展的新机制；开展发电企业向大用户直接供电的试点工作，改变电网企业独家购买电力的格局；继续推进农村电力管理体制的改革。

　　“5号文”被认为是中国电改第三阶段开始的标志。此前，国务院1985年转发《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》、1997年成立国家电力公司分别被认为是第一阶段、第二阶段电力改革开始的标志。

　　按照新方案的制度设计， 5号文面世的2002年就实现了厂网分开的改革目标， 即在原国家电力公司的基础上，成立了两家电网公司（国家电网公司、中国南方电网有限责任公司）、五大电力集团（中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司）。

　　不过，电改迈出这“辉煌第一步”后，似乎还没有看到辉煌的第二步。

　　“5号文面世至今，没有人说其问题严重不要执行了，而且从电改的实践情况看，其制度设计也没有大的偏差，但就是得不到进一步执行。”吴钟瑚说。

　　电网专家丁功扬也对本刊记者说：“不少人推崇5号文，但得不到执行。”

　　5号文也有一批配套的政策法规，如2003年出台的《电价改革方案》《关于区域电力市场建设的指导意见》、2005年颁布的《上网电价管理暂行办法》《输配电价管理暂行办法》《销售电价管理暂行办法》《电力监管条例》等等。

　　吴钟瑚、丁功扬认为，“有方案、无执行”，因此，一些务虚话题多谈无多益。

　　最高决策层拍板的方案，为啥得不到贯彻执行？

　　参与电改的一位权威人士说，新一轮电改难行，实质上是利益各方冲突所致。这种冲突早在2000年5号文方案酝酿时就开始了，十年来一直没有停止过。

　　电价之问

　　比如说电价与输配分开。

　　按照5号文规定，电价的形成机制应该是“放开两头，管住中间”，即上网电价由国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电价组成；输、配电价由政府确定定价原则；销售电价以上述电价为基础形成，建立与上网电价联动的机制。

　　“放开两头，管住中间”的改革取向，在以后的电改政策中也得到了体现。

　　2003年国务院颁布的《电价改革方案》，以及之后国家发展改革委出台《电价改革实施办法》，都确认了发电、售电价格由市场竞争形成，输配电价格由政府制定的改革取向。

　　而令一些电改人士感慨的是，现实的电价形成机制成了——“管住两头，中间不管”。

　　发电企业的上网电价由政府审批，终端的销售电价由政府审批，而中间本应该由政府确定的输配电价却随销售电价与上网电价的价差变动而变动。

　　一位资深电改人士说，由于电网主辅业没有分离、输配电网没有分开，造成了输配电价实际上由电网部门自己核算确定的事实，导致输配价格透明度低，没有办法建立完善的价格传导机制，从而使两头的电价形不成市场联动，影响了电改进程。

　　真实的输配电价确实难以核定吗？一些业内人士的回答是“不难”。

　　把输、配电网资产分开，或者仅仅进行财务上的独立核算，确定有效资产范围后，通过横向比较，采用平均社会成本的定价办法，就可以确定输电价格和配电价格。一旦确定了输配电价，再根据发电企业通过竞争与用户签订的上网价格，终端销售电价就可以计算出来。

　　在各个环节电价确定的基础上，把用电量占全部用电量85%左右的工商用户，按自高而低的电压等级分成几个用电群体，政府要求这些用户群体在不同时间段内必须同电厂直接签订购电合同，直接从电厂购电，而不是现在的模式从电网购电。然后，用户把电费付给电厂，把过网费付给电网，再把相关费用付给有关部门，电力的市场化交易就完成了，中国的电改就会有实质性的推进。

　　所以，针对“电网主辅没有分离，输配电网没有分开，导致输配电价难以确定，进而不能进行电价市场化改革”的说法，一些业内人士认为，这是一些不愿改革者的托词。

　　在电价改革的关键环节——输配电价改革问题上，国家电网公司北京经济技术研究院总经济师李英对《瞭望东方周刊》说：“输配没有分离不应成为输配电价改革的障碍，因为从财务上看，其资产和成本是可以区分清楚的。”

　　丁功扬也向本刊记者表示：“输配价格好算得很，这样说是有事实依据的。1978年之前，输配电价格都是很清楚的。”

　　明晰输配电价涉及输电网、配电网分开问题，而这个问题有可能牵扯对国家电网进行拆分，所以争议一直很大。

　　虽然没有确定的时间表，但输配分开是2002年5号文明确规定的大原则，至今，在这一问题上还没有取得进展。

　　特高压电网招来的是非

　　电改任务之一就是打破垄断。而目前，关于这一点的争议也最多。

　　2009年5月21日，国家电网公司主办的特高压输电技术国际会议在北京开幕。

　　国家电网公司提出“力争到2020年形成以华北、华东、华中电网为核心的同步（特高压）电网，直流连接东北、西北等电网，使特高压电网的传输容量达到3亿千瓦左右⋯⋯”

　　国家电网公司副总经理舒印彪在这个会议上透露，预计到2020年特高压总投资将超过6000亿元。

　　专家介绍说，对于交流输电而言，一般将220千伏及以下电压等级称为高压，330千伏至750千伏称为超高压，100万伏及以上称为特高压；对于直流输电而言，正负800千伏及以上称为特高压。

　　从2004年12月27日国家电网公司提出发展特高压输电技术，争议就没有停止。

　　国家电网公司总经理刘振亚2009年3月在《人民日报》撰文说，建成投运的中国第一条特高压输电线路——晋东南—南阳—荆门特高压交流试验示范工程，是目前世界上唯一投入正式运营的特高压输变电工程，是中国乃至世界电力发展史上的重要“里程碑”。

　　令外界感到意外的是，在支持者之外，反对声也相当猛烈。

　　一位电网专家说，从世界范围看，特高压输电技术早在20世纪60年代末期就被提出和研究，包括苏联和一些西方国家，像美国、加拿大、日本等先后开展了试验研究，但由于没有大量输送能源的需求，另外在安全、环境、经济性等方面问题，除原苏联仅仅建成一条特高压输电线路（不是特高压电网）并且在降压运行、日本建成但没有运行外，大都作为储备技术仅仅在研究而已。批评者据此说，特高压技术在国外是“弃而不用”的。

　　这种水火不容的评判，不仅仅表现在特高压输电技术方面。

　　对建设特高压电网的必要性，国家电网公司认为中国能源资源与生产力布局不平衡，煤炭资源保有储量的七成以上分布在山西、内蒙古、陕西、新疆等北部地区，80%的水能资源分布在四川、云南、西藏等西部地区，陆地风能主要集中在北方地区，但2/3以上的能源需求集中在缺少一次能源的东中部地区，所以建造特高压电网势在必行。

　　反对者不这样认为。国家电力监管委员会一位人士说，能源地区分布不平衡问题哪个国家都存在，生产区和需求区“错位”现象也很普遍，都建特高压电网了吗？如果真是调剂能源余缺的需要，建一条点对点的输电线路就可以了，为啥非要建特高压电网呢？再说，现在的500千伏的输电网完全能满足需要，何必非要花费巨资建造特高压电网呢？

　　一位从事电力规划的老电力工作者撰文说，现在西北有富余的煤、西南有富余的水，不等于将来还有，因为这些地区的经济也在发展，二三十年后，这些地区的能源也会紧张，到那时还能向外调送电力吗？

　　一位批评特高压电网的人士撰文说，电力问题专业且复杂，不是“西北有煤、西南有水而东部缺电，故要西电东送”这样简单逻辑所能解释的。很简单，火力发电需要水冷却，而西北没有足够的水资源用来就地发电。

　　对此，国网北京经济技术研究院一位人士说，水的问题国家电网公司已经想到了，用风冷技术可解决这个问题。

　　而上述那位批评人士反驳说，即便采用新技术甚至能把用水量降低四分之一，如果大量从西北向外输送电力，水资源还是得不到满足。

　　在谈到特高压电网经济性方面问题时，国家电网公司对外联络部新闻处副处长刘心放表示，在输送功率相同的情况下，特高压线路不仅可以延长送电距离，并且可以降低损耗，和500千伏线路比可以降低75%。

　　一位接近国家电网公司的研究人员说，特高压电网的经济性还表现在远距离运煤发电没有远距离输电合算。但一位反对者对此问题专门撰写了一篇文章说，远距离输电不合算，“近送电，远运煤”是业内公认的说法。

　　争论声浪同样存在于环境、安全方面。

　　建特高压电网与破除垄断间的联想

　　争论的最关键点可能是，建设特高压电网和电力改革的反垄断取向之间是否有矛盾。

　　按照国家电网公司的规划，2020年建成的特高压电网就是全国的输电网一统，形成一张大网。

　　国家电力监管委员会一位不愿透露姓名的人士说，国家电网公司大力发展特高压电网，不能排除其向巩固垄断方向前进的意图。

　　2002年开始的电改，对国家电力公司所属电网的组织结构进行调整，是出于市场化改革和反垄断的双重考虑。当时的方案设计是：从纵向上对全国电网进行输、配、售分离，从横向上成立包括南方电网在内的6大区域电网公司；纵向分拆是为了形成市场化机制，横向拆分是出于反垄断考量，双向分拆的目的是为了打破电力行业旧的垂直一体化垄断格局。

　　在5号文面世的前一年即2001年，知名经济学家胡鞍钢发表《电力体制改革的核心目标是打破垄断》文章，在电改界引起轰动。在5号文制定的总体改革目标中，第一项任务就是“打破垄断”，所以有人这样认为，国家电网公司全力发展特高压电网，在客观上被理解为“部分原因”是为了避免自己被分拆的命运。因为特高压电网将形成全国一张大网，其垄断地位会得以继续巩固。

　　在电监会就职的杨名舟曾表示，建设特高压电网从技术上形成了壁垒，会与通过改革形成的区域电网体制格局形成矛盾，结果是进一步巩固和强化电网垄断。

　　针对反对者对特高压电网的异议，国家电网公司对外联络部新闻处副处长刘心放对本刊记者表示，特高压网把区域电网连接了起来，能够促进区域电力市场发展，说其遏制区域电力市场发展是没有道理的。

　　电改的艰难

　　电改难以前行原因的一种回答是“电荒说”：从2003年开始，由于经济高速发展，电力呈现供不应求局面，许多地方还出现拉闸限电现象，使得5号文确定的市场化改革难以进行。

　　对这种观点有人并不认同。

　　电网专家丁功扬对本刊记者说：“和电荒没有太大关系，只是多了一点矛盾而已。再说，2008年9月份以后，电力供应开始宽松，10月份以后月度发电量连续负增长，为什么电力不紧张了也没有看到电改有实质性进展呢？”

　　来自华东电网公司发展计划部高级工程师杨宗麟的数据，似乎是试图从理论上否决“电荒说”：2004年全国曾有21个省市拉闸限电，但绝大部分属于季节性缺电，缺的其实不是电量，而是输电能力。如果按照负荷来划线，高于95%的最高峰在2004年只有不到100小时。

　　甚至还有人说，电荒也是电改的好时机。电荒期间，电网使用率高，辅业的收入也高，在这种情况下有利于推进电网主辅分离，为电价改革创造条件。

　　那么，电改的阻力来自何方呢？

　　一位长期关注电改的人士说，主要来自三个方面：一是电网有关部门，不愿意自己被分拆；二是国家物价主管部门，不愿意交出电价行政审批权；三是省一级的经贸部门，不愿意放弃对电力企业的种种控制权力。

　　三家管电改

　　分析者认为，电力改革难以深入主要是因为缺少强有力的推动力量。

　　一位参与电改的人士对《瞭望东方周刊》说：“外界认为推进电改很难，我置身其中，深谙其事，实际并不难，仅是缺少一个得到国务院充分授权负责电改的专门单位或组织。”

　　这位人士还说，几乎与电力同时起步的垄断行业改革还有航空、电信，后者现在改革有了成功推进，为什么电力改革就不能再往前推进呢？

　　目前的电改办，即电力体制改革工作小组办公室，由十几个部门的人员组成，几个月还“难得”开一次会，更重要的是它只是一个并没有决策权的协调机构。

　　中国电力企业联合会发展部行业发展处处长游铭对本刊说：“中国电改必须借鉴国外的做法，成立由高层领导领衔的专门电改组织，才能强力把改革向前推进。”

　　电改办成立于2002年3月，是国家电力体制改革工作小组的办事机构，具体负责电力体制改革的实施工作，2003年1月由国家发展改革委移交到电监会。

　　电改办归属部门的变化，引起一些人的质疑：电力体制改革工作小组组长由国家发改委主任担任，电改办主任由电监会副主席担任，这种将组长单位与办公室主任单位分属不同部门的安排，会对政策制定与执行效率有什么影响呢？

　　就外界质疑电监会、电改办的电改影响力问题，本刊记者致函电监会，希望能采访电监会政策法规部主任、电改办副主任王强，现在还未能如愿。

　　如果电改办影响有限，那么，谁在主导电改呢？

　　一位参与电改的人士说，从现在的实际情况看，电价改革主要由国家发改委负责，电网主辅分离、主多分离由国资委负责，电力市场监管由电监会负责。

　　电改职责的划分不清，可能会影响电改的推进。

　　谁来定价

　　电价改革是电改的核心问题。中国政法大学教授刘纪鹏说，电价管理本应是电监会的职能，但现在仍然由发改委负责。所以，两个部门为此产生一些芥蒂也就在所难免。

　　有媒体近日报道说，电监会主导的《关于加快电力市场建设意见》和《关于推进电力用户与发电企业电能双边交易工作的通知》两个文件正在修改中。从电监会举行的与两个文件相关的活动看，电监会正“试图插手电力改革的核心问题即电价改革”。

　　电监会成立后，在它履行的电力市场监管职能中，没有电价管理权。因定价权是电力监管核心工具之一，所以，电监会认为定价权的缺失影响了自己工作的效果和权威性。

　　国家发展改革委则认为，电价关乎国家宏观经济运行，所以其管理权应由管理国家宏观经济的政府部门来管理，而不是非政府管制机构电监会。

　　根据国务院办公厅2003年7月印发的《电价改革方案》，电监会只能根据市场情况向国家发展和改革委提出调整电价的建议，似乎二者之间的争执应该结束，但事实并非完全如此。

　　2004年，时任国家发展改革委经济研究所副所长的刘树杰在一篇文章中说，在现行法律框架内，国家发改委行使定价权，电监会则有电价建议权；发改委有电价监督检查权，电监会行使电价监管职能，这些错综复杂的权能如何划定边界，确保互不打架，是一个非常棘手的问题。

　　在随后的2005年，中央机构编制委员会办公室下发了《关于明确发展改革委与电力监管委员会有关职责分工的通知》，试图解决两者在多项电价监管职责上的分工问题：走向市场的环节，主要由电监会负责监管；需要政府审批的电价，原则上需要电监会进行定价机制监管，国家发改委确定价格。

　　其后，常有一些如何界定电力监管机构职能的调研活动、研讨会举行，电监会的身影不时浮现。