资源税改革破题

　　本报评论员 周慧兰 北京报道

　　从调节级差收入到促进资源节约

　　资源使用从无偿到有所偿，再到比较好的价值管理，

　　这是一个很好的进展。

　　《21世纪》：资源税改革讨论多年，最近据悉，新的改革方案已上报全国人大法工委。您如何看待此次改革的背景？

　　周大地：过去我们国家在所有权方面的体现是不够明确的，有相当长一段时间采取非常低的甚至象征性的资源税政策。

　　自然资源中有一部分是可以重复使用的，也有很多是不可重复使用的。如我们出让土地，一次性收取土地出让金，以后对资源所得收取非常低的税，最后资源就枯竭了，这种方式很不合理。中国仍是一个资源稀缺的国家，特别是矿产资源，因此我们除了要体现资源所有人的权益外，也要提倡资源的节约和有效利用。现在国内矿山的开采方式是比较粗放的，由于权益不明确，很多地方滥采滥伐，任意占用，没有明确的法律界定。这种靠批矿权，而不是从经济手段上解决所有权的方法必须改变。

　　扩大资源税的征收范围，提高资源税的征收幅度具有现实意义。比如，有些矿很难事先把资源所有人，即国家和全民的利益一次性收回来，很多矿勘探得不是那么清楚，要一边开采一边才知道资源总量，所以，采取非常完整的一次性收费，从技术上讲有难度；而且一开始收费太多，人家也没法干；另一方面，边界很难划清楚，开采了多少，浪费了多少，很多技术细节不容易弄清。所以，采取资源税的方式，只要是采出来的资源，都要收税，就有一个长期收益。资源使用从无偿到有所偿，再到比较好的价值管理，这是一个很好的进展。

　　安体富：资源税是1984年开征的，那时候主要包含四种：原油、天然气、煤炭和铁矿石。开始征收的范围比较小，覆盖面也有限，实行超率累进税率，按照销售利润率的高低分档设计税率，如当时规定：销售利润率不超过12%的，不征资源税；销售利润率超过12%至20%的部分，每增加1%，税率累进增加0.5%……这种税率比较科学，但也比较复杂，征收部门需要精确计算成本，利润率时常变化给征收带来了很多不便，所以1986年就改成了从量定额征收。

　　1994年税制改革时又做了一些调整，征税范围从四种扩大到七种，并继承了从量定额的计征办法。这种办法，计税简便，便于管理，但也存在一些问题：价格变了税额不变，赚的钱就归企业了，尤其资源价格变动很大的情况下，税收占的比重越来越小。

　　在实际生产中，由于自然资源价格偏低，导致企业在使用生产要素时产生了替代效应和收入效应：一方面，相对于其它资本类型，资源价格低促使企业增加对资源产品的投入；另一方面，低价格提高了企业的实际购买力，增加了对资源产品的购买。这导致了严重的资源浪费，使得企业的发展过分依赖于资源开发。一些调查表明，地区资源越丰富，其能耗越高。如山西和内蒙，煤炭资源特别丰富，但两省的单位GDP能耗非常高；贵州有色资源和水电资源非常丰富，但其生产工艺落后，资源利用效率非常低。因此，利用税收杠杆进行调节成为当务之急。

　　开征资源税，一是为了促进资源合理地节约利用，二是调节级差收入，三是增加财政收入。按照现行的财税体制，资源税仅占地方税收的1%左右，已经不能满足节能减排的需要。2004年以来，资源税已经实行了一些改革，但只是在现有制度中把征收额提了提，都不是根本性的改革。

　　改革方案在2007年11月就准备提交国务院，当时改革的愿望已经很迫切了，但由于通货膨胀、经济过热，又给耽搁了下来。现在情况发生了变化，所以在2009年的改革要点中，资源税改革又被放了进去。

　　提高计税依据，理清税费关系

　　在市场经济条件下，很多资源品价格是由市场供求决定，

　　从量征收无法保证税收随价格变动而变动。

　　《21世纪》：围绕本次资源税改革的一大焦点是改革计征方式，“从量”改为“从价”。原来的计征方法存在哪些问题？新的改革方案对于资源类行业的影响如何？

　　安体富：1986年至今采取的都是从量计征，即按开采量征收固定的税额，这种税率在资源价格变动不大的情况下，可以有效发挥作用。但在市场经济条件下，很多资源品价格是由市场供求决定，从量征收无法保证税收随价格变动而变动；其次，由于资源税收入占企业销售成本的比例很低，有的只有1%左右，这也减弱了税收在初次分配环节中的调节作用；再次，资源税税目的设置也无法体现公平，现行税目没有考虑到不同品种的资源产品的差别，对开采成本、售价存在巨大差异的不同品种采用同一定额税率，造成了不公平；最后，现行资源税规定，纳税人开采或生产应税产品直接用于销售的，以销售数量为课税依据；若用于自己使用的，以自用数量为课税依据。这使得企业不管开采多少，只要不用于销售或自用，就无需纳税。因此，企业不必为开采过程中发生的浪费付费，另外，企业也可以通过“囤积居奇”降低总体税负，在价格低的时候囤积资源，在价格上升的时候出售。

　　现在提出的从价计征主要是按差额比例税率计征，随着价格的变动税额也会增长。现在大体的思路是由完全的从量定额征收，改为从量定额和从价计征相结合。对于一些价格变动不太大的资源品，如盐，还是采用从量定额征收的方法。对于一些价格变动比较大的产品，如石油、煤炭、天然气则改成从价计征。

　　张勇：资源税改革方向是对的，原来的税率确实太低，没能反映资源价值。改变一下征收办法，采取从价征收，可以反映不同品种不同的价格，这解决了级差的问题。但是，它解决不了另一个问题，即不能反映开采的成本。最初在资源税改革方案中，专家提出设计的一个方案是根据开采成本、赋存条件再考虑一个征收办法，这样两个问题就都解决了。但是提到操作层面，就要求税收部门对资源的开采成本和基础条件要有了解，征收人员要懂业务，且能进行判断。税收部门认为这提高了征收成本。

　　《21世纪》：您如何看待现在资源类行业中存在的税费并存的格局，未来的改革方向是什么？

　　张勇：我认为国家应当对资源税费进行整体改革。例如煤炭，现在除了征收资源税之外还有一个资源补偿费，有关部门要求提高资源补偿费标准，我认为这二者事实上是同类问题，不应当重复征收。煤炭在勘探过程中要收勘探权价款和勘探使用费，还要收采矿权价款和采矿使用费，生产出来以后又要收资源税和资源补偿费，仅煤炭就要征收这么多费用。“清费立税”是国家财税改革的方向，税制改革应当清除不合理的费用，税费合一，或者征收资源税，取消资源补偿费。另外，对于资源补偿费用的使用也应当公开透明。

　　周大地：过去资源税收取太少，无法解决实际生产中所产生的一些环境问题和社会影响，所以有些地方就收取了一些补偿性的费用。我想对于大多数已经看清楚的、可以用比较正式的方式反映资源价值的，应该归入税收范围。但这并不代表一下就能把所有的费都取消。各地的情况、资源稀缺程度不一样，对于资源的使用，有些是资源本身的枯竭，即可以计算的资源本身的价值，也有些是在资源使用过程中造成的间接影响，这不能算作是资源价值本身的问题。比如挖煤污染了水资源和表面的土地，需要补偿，但我们不能因此就说地表和水资源都成了矿产资源的一部分，都要收税。在这种情况下，可能还需要从实际出发，用相应的补偿机制来解决与资源开采有关的问题。

　　倪红日：现在对企业而言，是一种税费并存的状态，但收费主体不一定是财政部门，还有其它政府部门，所以制约资源税改革的另一个因素是，税费改革背后费的收入主体究竟是谁？如果属于地方政府的话，那问题不是很大，但如果属于其它主管部门，利益就需要重新分配了，这个问题复杂就复杂在这里。