要改变地方官员的激励机制，在地方官员考核机制下，政府都过于追求经济总量的增长，这实际上是场不公平竞争。未来，在劳动力可以自由流动的条件下，经济总量增长的考核应该主要针对东部地区，而对于中西部，人均GDP和人均收入的增长更重要

　　文 | 陆铭

　　最近中国经济增长速度迅速恢复，南方沿海一些城市甚至又再现用工荒了。

　　从中国的长期经济增长来看，人口红利期即将结束，劳动力供给增长将放缓，而人口的老龄化也会带来国内储蓄率的下降，长期的经济增长只能依靠劳动生产率的提高。通常情况下，劳动生产率的提高主要依靠教育，而在中国这样一个发展中的大国，劳动生产率还有一个不应忽视的来源，那就是城市化和区域格局的调整。

　　土地和户籍制度需要联动改革

　　中国的城市人口即使包括在城市长期工作和生活的农村居民，也只有45%左右，城市化进程远远落后于工业化进程，这已经是人们的共识。在城市化进程中，农民变成了城市居民，进入了工业和服务业，劳动生产率将大大提高。

　　但是，问题在于，是全国各地的城市采取同样的步伐来提高城市化水平，还是在生产效率更高的地方以更快的速度来推进城市化？从经济的长期增长来说，显然是后者。但是，中国的建设用地指标配置制度，却对区域经济格局的调整形成了制约。

　　目前，中国为了守住18亿亩耕地的红线，中央政府对各省市都设置了保护基本农田的指标。为了保护耕地，长三角和珠三角的一些较发达的城市的非农业用地指标已经非常紧张。从资源配置的角度来说，如果沿海地区缺建设用地指标，而内地有的话，至少应该允许沿海到内地买这个土地指标。

　　如此一来，内地更多地保留耕地，沿海更多地发展工业，内地的大量劳动力再进一步向东部转移，并与户籍制度一起联动改革，让内地农村劳动力在沿海转化为市民，实现用地指标和劳动力一起再配置。中国下一轮的经济增长必须在土地和户籍制度的联动改革方面取得突破。

　　放弃集聚，就是放弃发展

　　随着土地指标的跨地区再配置，内地农村劳动力在沿海获得更多更好的就业机会，生产效率将获得极大的提高，问题是，在此过程中，到底可以获得多大的增长空间？为了说明这一点，笔者研究了不同城市的土地利用效率和城市的区域布局，总结起来可以得到五个结论。

　　首先，一个城市到沿海大港口的距离显著地影响了它的土地利用效率。笔者测量了一个城市到沿海三大港口：香港（包括深圳）、上海和天津的距离，发现沿海和内地城市的土地利用效率差距是巨大的。以2006年为例，如果从大港口开始往中国内地走，走到500公里的时候，相当于从上海走到安徽西部湖北东部，在这个范围内，土地利用效率下降50%。

　　第二，随着时间的推移，地理对城市土地利用效率的影响越来越大。根据经济理论，经济开放的进程会提高大港口附近发展外向型经济的比较优势，会引起经济向沿海地区集聚。从1995年到2000年，特别是2000年到2006年这段时间里，地理对城市土地利用效率的影响越来越明显。反过来说，随着时间推移，如果我们不在土地政策上做重大改变的话，中国在土地利用效率上的损失将越来越大。

　　第三，城市扩张对土地利用效率的促进作用在东部要远远超过中西部。在未来中国快速城市化的进程中，让距离大港口450公里以内的城市面积扩张更快，而不是所有城市同步扩张，才更有利于提高土地的平均利用效率。

　　第四，中国的经济活动的集聚趋势远远领先于人口和城市土地的集聚。笔者的研究计算了不同城市的规模差别，发现大城市越来越大，小城市相对来说越来越小。中国经济在发生集聚，而人口却没有充分集聚，道理很简单，因为受到户籍的限制，人口没有充分自由地迁移。

　　第五，中国城市人口的增长速度慢于城市建城区的扩张速度，而且主要是西部城市存在这样的脱节。有趣的是，从东部到中部，再到西部，越往内地，城市面积的扩张速度越是超过了人口的增长速度。也就是说，中国内地城市的扩张基本上是粗放型的，这对于中国这样土地资源稀缺的国家来说，经济损失非常大。

　　人均收入如何平衡

　　人们最担心的问题就是，经济集聚是不是会导致地区间差距越来越大。但笔者要说的是，在经济集聚的过程中，不仅地区间的差距不会扩大，反而会缩小。

　　对于区域平衡发展来说，真正有意义的是人均收入或者生活质量的平衡。人均收入如何平衡？

　　中国在过去30年里面，地区间人均收入差距越来越大，其中，经济集聚并不是最主要的原因。要实现区域间的人均收入的平衡，最重要的途径就是劳动力自由流动，特别是低收入者要能够自由流动。

　　不妨想象一下，假设全世界就一个国家，你是这个国家的总统，你想让这个世界上各个地区收入差距缩小，最有效的政策是什么？就是把发达国家的国界放开，在世界范围内自由移民，让发展中国家的人自由地迁移到发达国家去，世界范围内的收入差距就缩小了。

　　中国在过去30年里地区间的收入差距持续扩大，更主要的原因是低收入者的跨地区流动是受限的。比如说，在中国的东部城市，通常常住人口要远远超过户籍人口，而在中西部城市，则恰恰相反。中国是一个发展中国家，大量在流动中的劳动力是中西部的低技能的农村劳动力，他们的自由流动将加速城市化进程，大大缩小城乡间和地区间收入差距。

　　地区间差距在集聚中缩小

　　在要素自由流动的情况下，发达地区会更多地享受规模经济收益，从而扩大地区间差距，但最终，地区间差距一定会在要素自由流动的情况下再缩小。这个过程已经被法国等国家的历史所证明。那么，为什么经济在集聚的过程中会走向平衡呢？

　　首先是因为交通成本持续下降。一开始，交通成本非常高，随着交通条件的改善，要素流动和经济集聚就发生了，之后，交通成本持续下降，一些经济活动远离集聚的中心，反而也可节省成本。

　　其次，有一些资源在物理属性上就是不易移动的，与这些生产要素有关的经济活动也不会完全集聚。比如说自然资源，很多与自然资源有关的经济活动都接近于资源所在地。再比如说文化，文化的可移动性实际上是非常差的，当文化成为一种生产要素的时候，与之相关的经济活动（例如旅游）也不会集聚发展。

　　第三个导致经济离散发展的力量来自所谓的“拥挤效应”。在集聚过程中，城市变得越来越拥挤，污染也更严重，犯罪率也更高，特别是地价、房价和工资涨到一定程度的时候，企业觉得集聚的好处还抵消不了拥挤的成本，这时候也会出现经济活动的离散趋势。

　　第四个机制是偏好差异。经济集聚的好处是规模经济和收入增长，但问题是，不是每个人都那么爱钱的。在劳动力自由流动的情况下，爱钱的人到大城市，但必须忍受交通拥挤、污染、犯罪这些问题。如果不那么爱钱，可以到内地某个中小城市生活。这就是生活质量意义上的区域间平衡。

　　最后，不要忘记汇款机制。实际上，大量的劳动力流动到较发达地区之后，还会将收入的相当一部分汇回老家，这是很重要的平衡区域间收入水平的机制。

　　要财政转移，更应要素自由流动

　　要实现区域间平衡，直接动用行政手段，把富的地方的钱拿来给穷的地方不就行了吗？但是，财政转移并不是区域间平衡发展的治本之策。

　　我们的研究发现，中央向地方的财政转移并没有起到缩小地区间经济增长速度差距的作用。事实上，根据世界银行的研究，那些在平衡区域发展上取得成功的国家，都是通过要素（特别是劳动力）自由流动来实现的。

　　让沿海城市购买内地的建设用地指标实际上就是一个天然的财政转移机制，在这个过程中，内地自然地分享到了土地在沿海地区的增值收益。建设用地的指标甚至可以分解到人，让土地指标和人一起走，农民工在哪里就业和生活，就可以将土地指标带到哪里。在这个过程中，不同的城市为了获得建设用地指标，还将展开相互竞争，这就提高了农民的谈判能力，有益于让他们分享城市发展的成果。

　　要素（特别是劳动力）的自由流动是更为有效的区域间平衡发展政策，但也需要一些政策配套措施。

　　比如，土地制度一定要与户籍制度联动改革，那些需要更多建设用地的城市也应该同时接纳低技能的劳动力为户籍人口，公共服务和社会保障都要均等化。

　　比如，地区之间的公共服务要适度均等化，内地的大量人口流动到东部之后，要借助于中央政府的财政转移改善内地的教育、医疗等公共服务。

　　再比如，要改变中国地方官员的激励机制，在中国的地方官员考核机制下，政府都过于追求经济总量的增长，这实际上对于内地政府是场不公平竞争。未来，在劳动力可以自由流动的条件下，经济总量增长的考核应该主要针对东部地区，而对于中西部，人均GDP和人均收入的增长更重要。■

　　（作者系复旦大学和浙江大学经济学院教授）