陈 雍

　　党中央颁发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，是我们党推进依法治国、依法行政的重要法规，也是新形势下加强领导干部管理和监督的重要举措。要保证这一制度更好地贯彻实施，就必须严格按照规定的要求抓好落实。除此之外，从宏观的角度，还需要处理好几个关系。

　　一是处理好被动问责与主动问责的关系，努力使领导干部问责成为常态性工作机制。

　　有权必有责，失责应追究，这一带有常理性的规则，长期以来由于受多种因素的制约，始终没有形成系统、规范的操作机制。随着形势的发展，社会公众对领导干部权责一致、权责对等的理念不断深化，对某些重大事故、事件追究责任的要求日趋强烈。与此同时，在新的历史时期，为适应新形势与新任务的要求，我们党把建立健全问责制摆上了前所未有的高度。党的十六届四中全会提出，要依法实行问责制，加强对权力运行的制约和监督。党的十七大提出，要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。中央领导同志对此也高度重视，胡锦涛总书记在十七届中纪委二次全会上的讲话中指出，要重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，有效防止权力失控、决策失误、行为失范。在今年年初的十七届中纪委三次全会上，胡锦涛总书记再次指出，加强党性修养，增强责任意识，是对领导干部的基本要求。应该说，基于形势的发展与加强党的建设伟大工程的内在要求，领导干部问责制应运而生。然而，在这一制度实施的初始阶段，对领导干部的问责还缺少一种自动生成机制，目前对一些事故、事件的问责，往往视影响大小、产生后果、民怨程度，依赖于自上而下的启动，具有一定的被动性、选择性和偶发性。实践证明，如果仅仅局限于这种外力影响式的问责模式，将很难保证问责制度的经常性和持续性，也难以发挥对领导干部施政行为和施政效果的管理监督作用。因此，各级党政组织尤其是作为党政领导干部问责职能部门的纪检监察机关和组织人事部门，必须加深对问责制的正确认识和深刻理解，立足于对问责制主动、自觉地贯彻执行，而不能仅仅根据民众的呼声和上级的指令来实施问责。要按照问责制的规定构建完整、可行的制度链条和工作程序，力求使问责制成为一种规范性、持续性的常态工作机制，变依赖上级启动的“要我问责”为按照法规要求的“我要问责”。纪检监察机关和组织人事部门作为提出问责建议的第一道“关口”，对问责制的贯彻实施肩负着极其重要的责任，因此要严格按照规定的要求积极主动地作为。对于凡是需要问责的事项，都要按照问责的情形、方式及程序，不等不靠，主动地操作实施，切实发挥好问责的启动作用，以实际行动来强化问责制的执行力度和落实力度。

　　二是处理好问责于律与问责于心的关系，在问责的过程中注重强化寓教于惩、以惩施教的作用。

　　实施领导干部问责制，一条很重要的原则是权责一致、惩教结合。既要依照各项法律法规，使由于失职失责而导致某些重要事件发生的领导干部或责任人受到相应的惩处，更要把惩治与防范、治标与治本有机结合起来，寓教于惩，以惩施教，实行“惩前毖后，治病救人”的方针，既问责于律，又问责于心，使被问责者在受到相应处分的同时，能够深刻反思，真正认识失职失责问题之所在，心悦诚服地接受组织处理，并认真纠正过错，深刻汲取教训，警示今后行为。只有达到了惩处和教育的双重目的，问责才能实现“双赢”效果。从目前情况看，由于纳入问责范畴的都是造成重大损失或者恶劣影响的事故或事件，后果严重，民怨集中，实施问责过程中很容易出现重惩轻教的倾向，往往会把工作着力点放在晰清责任、实施追究上，忽视和放松必要的思想政治教育，其结果是，虽然失职失责的问题得到了追究，相关责任人受到了惩处，但对失职失责的原因、性质、危害等未能进行深刻反思，未能通过问责给予被问责人自身乃至更多人以应有的警醒，这样势必削弱问责工作的实际效果。因此，实施问责制还要把强化思想政治教育摆上重要位置，要在实施行政和法纪处理的同时，围绕使命观、权力观、责任观等深层次问题，引导问责对象及周围领导干部进行深刻反思和系统剖析，切实把问责过程衍化为现实、生动的思想政治教育过程，使问责对象和更多的人从中受到深刻的教育和启迪，力求收到“处理一事、警示一方，问责一人、教育一片”的良好效果。

　　三是处理好事后问责与事先督责的关系，以最大限度的预防各类问责事件的发生为根本目的。

　　实施领导干部问责制，不仅仅是让领导干部事后为其失职失责行为承担相应的责任，更重要的是为了最大限度地预防领导干部出现失职失责行为。通过实施责任追究，强化领导干部的执政为民理念，督促领导干部依法行政，尽职尽责，减少和避免发生各种行政问责事件，是实施问责制的根本初衷和最终目的。这就要求我们在实施问责过程中，其重心不应该仅仅放在责任追究上，而更要注重责任预防。要逐步将问责制体现和运用在日常的管理监督上，把事后问责与事先督责结合起来。前些年党风廉政建设责任制实施后，各级党政组织和纪检监察机关既注重对腐败问题的责任追究，又通过不间断地开展党风廉政建设大检查等有效举措来强化预防，收到了良好的效果。在落实问责制过程中，应继承和发扬这一作法，在坚持事后问责的同时，做足做好事先督责的文章。各级行政主体必须按照制度规定、依照程序接受立法机关、上级行政机关及公众问责主体的经常性的检查、质询和听证。各级领导机关和行政管理部门必须加强对所属范围党政领导干部经常性的监督检查，发现问题，及时解决，举一反三，防患未然。通过强化监督检查，时刻提醒领导干部注意自身的思想作风和行政行为，及时化解领导干部失职失责行为产生的不良后果，全力将各类问责事件减少和控制在最低限度。

　　四是处理好就事论责和深层追责的关系，努力查办问责事件背后的腐败及其他深层次问题。

　　领导干部问责暂行规定所列举的问责情形和事由，基本上都只是针对滥用职权、玩忽职守等方面的违法行政行为，总体上都属于行政问责的范畴。然而从以往大量群体性事件中，我们不难发现，在一些地区和部门所发生的重大事故、事件和案件中，除暴露出某些领导干部在行政行为方面的失责和过错外，往往还掩藏着深层次的腐败或其他违法违纪问题，而这些腐败或违法违纪问题，往往又是领导干部发生失职失责行为的重要诱因或深层次根源。实践证明，在实施领导干部问责过程中，如果仅仅局限或满足于对其失职失责行为的追究，而不去解决其背后的深层次问题，一些严重的事故和事件将难以从根本上得到解决，而且必将为问题的再度发生留下隐患。联想到前些年我们在处理一些严重群体性事件的过程中，坚持把追究行政管理过错与查处背后的腐败问题相结合，使一些长期得不到解决的社会矛盾得以及时化解的作法，更应进一步坚定工作思路，即在实施行政问责过程中，既要注重问责于因决策失误、监管不力，对某些突发事件处置失当等浅表性过错，更要深追细查某些事故、事件背后隐藏的严重腐败或其他深层次问题。纪检监察机关及反腐败相关部门必须强化职能意识，在问责制实施过程中，做好反腐败工作的及时跟进和适时介入，以行政问责为切入点，根据群众反映或掌握的有关线索，严肃查办某些重大事故、事件背后的腐败问题，努力使行政事故暴露的深层次问题得到根本性解决。

　　五是处理好问责力度与问责效果的关系，在问责过程中注重经济、政治和社会的综合效应。

　　党政领导干部问责目前还处在刚刚起步阶段，实施程序和工作过程还难以达到理想和完美程度，理论上的要求与实际工作也会存在一定反差。从现实情况看，对党政领导干部实行问责的情形比较复杂，各地区、各部门的情况千差万别，同类事件处在不同背景下，其后果和影响也会有很大不同。这些都要求我们在实施问责过程中，必须坚持实事求是的原则和积极稳妥的工作方针，必须加强调查研究，科学合理地分析问题，明晰责任，既要避免失之于宽、失之于软，又要做到依纪依法、合情合理、恰如其分。当前特别应注意防止问责过程中的情绪化倾向。在一些责任事故、责任事件公开曝光引起社会广泛关注，特别是面临不断加大的舆情压力下，可能就会觉得问责的力度越大、追究得越严厉，所取得的效果就最好，但这种思想上的情绪化很容易导致工作的简单化和粗糙化。应该看到，责任事故的发生有多种原因，有些方面比如突发性、不可抗力、历史遗留等原因并非领导干部直接导致或自身所能左右。领导干部的正确问责，应该是与其职权相一致的有限责任，这一点如果把握不好，问责制就可能走向极端。即使问责力度看起来很大，对责任人的惩处也显得很严厉，但如果超出了当事人所应负的责任限度，也同样不会达到问责的良好效果。因此，在实施问责过程中必须坚持客观公正的原则。要坚持以事实为依据，以法律法规和党纪政纪为准绳，既要准确认定当事人的行为性质和责任归属，又要充分考虑当时的具体环境、具体情况以及当事人的一贯表现，严格把握政策，恰当作出处理，做到过错与责任相适应，防止片面性和绝对化，努力追求实施问责的最佳效果，实现政治效果、法律效果和社会效果的相统一。

　　（作者为沈阳市委常委、市纪委书记）

　　铁歌摄